界面新闻记者 | 吕雅萱

界面新闻编辑 | 翟瑞民

2023年8月28日，国务院关于财政转移支付情况的报告提请十四届全国人大常委会第五次会议审议。报告明确，将进一步完善转移支付制度，推动完善转移支付法律制度。

1994年分税制改革后，财政转移支付成为弥补我国地区间财力缺口、均衡地区间财力差距、实现基本公共服务均等化的重要手段。分税制改革确定了中央和地方在财政收入上的权力分配，转移支付则确定了中央和地方在财政支出上的权力分配。

随着近年来预算法及其实施条例的通过，财政转移支付制度的法治性和规范性也日益受到关注。

此次会议上，财政部部长刘昆介绍，将推动修改预算法，将共同财政事权转移支付单独作为一类管理，将实践证明行之有效的管理措施上升为法律，为深化转移支付改革提供法律支撑。同时，适时研究制定财政转移支付条例等配套法规，对转移支付的功能定位、分类体系、设立程序、分配管理、退出机制等作出全面系统的规定。

针对转移支付管理面临的突出问题，我国将加强制度建设，强化监督，进一步规范转移支付预算编制、执行和资金使用、管理等行为。

界面新闻注意到，国务院曾在2015年2月公布《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，要求加快转移支付立法，尽快研究制定转移支付条例，条件成熟时推动上升为法律。

目前，中央对地方转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付中，均衡性转移支付是主体，针对地方政府承担的基本公共服务，中央用转移支付保证全国层面的均等化目标，其拨款机制一般按人头等因素计算。而专项转移支付具有应急性、救济性和跨区域等特征，如地震、洪水等救灾事务，跨流域污染事务等。2022年，中央对地方一般性转移支付达80994.23亿元，专项转移支付达7617.03亿元。

上海金融与法律研究院研究员聂日明对界面新闻表示，我国财政转移支付运行中，仍存在着项目设置随意、不合理、透明度低等问题。例如，一些项目原本应是专项转移支付，但被划为共同财政事权实施转移支付，列为一般转移支付。

“比如一些转移支付是按公式法分配资金的，即使财政部门给出了分配公式，但公式中涉及到的关键人数、系数等核心参数都不公开，公众无从知道分配的实际标准。更关键的是这些项目的设置和取消虽然影响非常大，但决策过程不公开、缺乏公共讨论过程。”他举例。

聂日明表示，转移支付的实质在于政府间事权和支出责任划分的分配。但在目前，政府事权及政府间事权的界定相对混乱，法律地位较低，立法法第八条规定，基本的财政制度只能由法律决定，但法律层面只有预算法第十五、十六条提及分税制和转移支付，并没有涉及政府间事权的具体界定，实践中多由国务院和部委决定。

聂日明认为，这种人定的方式不仅权威性不足，而且容易变动随意，与专项转移支付有关的资金分配往往还涉及到群体的游说能力。因此，必须立法为先，在法律层面对政府间事权进行界定，从而更好地实施中央对地方财政转移。

《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》近期刊发署名闫海、张楠楠的论文《助力中国式现代化的财税法治建设研究》亦指出，作为我国财政体制的重要组成部分之一，财政转移支付运行多年以来，主要以法律效力层级较低的行政性规章、规范性文件作为依据，预算法第十六条的原则性、模糊性规定未能对其加以有效规制，导致财政转移支付长期以来处于管理碎片化、体系性较差、制度之间存在矛盾的状态。

上文指出，法律制度的缺失使得我国目前财政转移支付面临政府间财政事权、支出责任划分不清，财政转移支付的资金分配不规范，缺乏合理的标准，财政转移支付方式不规范，各地不平衡状况难以有效解决等问题。

聂日明表示，按照财政法定原则的基本要求，应当尽快制定规范政府间关系的法律，如转移支付法、财政法等，以法律形式明确财政转移支付的宗旨和关键内容，合理确定转移支付的决策过程及公众参与形式，在财政民主法治的基础上，实现社会公平正义理念。

上述论文亦指出，在财政转移支付立法过程中，要明确专项转移资金的设置条件，以法律形式规范一般转移支付与专项转移支付的运行。对于财政转移支付项目的设立、审批依据及程序、额度判定标准等问题，同样需要以法律形式加以规定，健全财政转移支付的定 期评估和退出机制，增加财政转移支付管理的透明度。

上海财经大学公共经济与管理学院院长刘小兵对界面新闻表示，不仅要对财政活动领域中的转移支付进行法制化，实际上，我国财政活动领域只有一部预算法作为程序法，在财政活动的基本规范方面缺乏一部基本大法。他建议制定财政基本法，加强我国财政活动制度建设，强化监督，进一步规范财政活动的资金使用、管理等行为。