界面新闻记者 |
界面新闻编辑 | 翟瑞民
近日，《国务院关于财政转移支付情况的报告》（简称《报告》）提请十四届全国人大常委会第五次会议审议。《报告》明确，我国将推动完善转移支付法律制度。
《报告》提到，推动修改预算法，将共同财政事权转移支付单独作为一类管理，将实践证明行之有效的管理措施上升为法律，为深化转移支付改革提供法律支撑。同时，适时研究制定财政转移支付条例等配套法规，对转移支付的功能定位、分类体系、设立程序、分配管理、退出机制等作出全面系统的规定。
财政转移支付是各级政府间以实现公共服务均等化为目标而实行的一种财政资金平衡制度手段，是中国的基本财政制度之一。根据中国人大网公布的《报告》显示，2023年中央财政对地方转移支付规模首次突破10万亿元。
值得注意的是，自1994年分税制改革以来，我国财政转移支付资金的规模逐年增加，但一直没有专门法律予以规范。财政转移支付资金的拨付、使用等主要是以部门规章的形式进行支配，这些部门规章不仅法律效力低，而且偏重资金测算标准，淡化了该项制度具有的法律属性，被认为有悖财政法治的基本要求。
多位财税和法学领域专家告诉界面新闻，对财政转移支付进行专门立法的呼声一直存在。早在2003年，财政转移支付法就被纳入全国人大立法规划，但因诸多原因被搁置。2013年，党的十八届三中全会明确提出，必须完善立法、明确事权，建立现代财政制度。如今，《报告》再提“推动完善转移支付法律制度”，究竟意味着什么？转移支付法是否有望出台？
专项转移支付脱离监督
财政转移支付法治化问题，起始于1994年的分税制改革。在此之前，新中国财政管理制度经过了“统收统支”时期（1950-1979）和“分灶吃饭”时期（1980-1993）两个阶段。
分税制核心是强化中央的财政集权。改革后，中央拿走50%以上的税收，但并没有改变政府间事权和支出责任划分。财政部原部长楼继伟在其著作《中国政府间财政关系再思考》一书中指出，1994年政府间事权和支出责任划分基本沿袭了分税制前中央与地方支出划分的格局，上面出政策，下面对口执行，任务最终都压到基层政府，出现所谓“上面千根线，基层一根针”的局面。
在此背景下，作为分税制改革配套措施的预算法颁布，确立了中央对地方进行财政转移支付的制度。不过，当时还没有转移支付的说法，所用表述为，“中央对地方返还或者给予补助”。
虽然预算法明确规定了国务院对一般财政行为制定具体实施办法的权力，但中央对地方财政转移支付的具体实施办法，国务院并未出台专门行政法规，而是二次授权给财政部针对具体转移支付事项另行制定针对性的部门规章。1995年，财政部制定《过渡期财政转移支付办法》，随后又根据一些具体事项制定了部门规章。
河南工业大学法学院教授谭波在其著作《央地财权、事权匹配的宪法保障机制研究》一书中认为，财政转移支付对地方来说是一种收益，对中央来说实际上是一种权力，这种权力只是经由财政部的规章来调控，等于以政府自身的抽象行为来调控自己的具体行为，以前者来证明后者的合法性，而这两种行为都是同一系统的机关做出的，违反了“任何人不得为自己案件法官”的基本法律原理。
财政转移支付立法的缺失导致财政部权力过大，地方政府为了获得更多资金，“跑部钱进”的驻京办应运而生，尤其是一般性转移支付之外的专项转移支付，往往成为地方争取中央支持的主要途径。
云南省一位退休县长告诉界面新闻，上世纪90年代末，县里规划修建一条公路，他越过两级找到财政部申请资金。有关领导一开始表示困难，但他“一直赖着不走”，如此蹲守一个星期，最终获得了一笔专项资金。此后，因县里需要项目资金他又多次前往财政部争取支持。
“跑部钱进”现象长期饱受诟病。2005年，时任国家审计署审计长李金华就语出惊人，“各省市区、地级市甚至县都在北京设立办事处，有的驻京办实际的目的就是‘跑部钱进’。每到岁末年初，也都成为驻京办迎来送往、‘跑部钱进’的黄金时段。”
李金华还强调，中央转移支付中，一般转移支付占的比例太少，大量是专项转移支付，“可现在到底有多少专项转移支付、有多少项目，在中国，没有一个人搞得清楚。”
他透露，2005年，审计署对20个省（区、市）地方预算进行抽查，中央预算编入地方预算的资金只有3444亿元，约占中央实际转移支付7733亿元的44％，也就是说中央转移支付有一半以上没有纳入地方财政预算，脱离了人大的监督，有的甚至脱离了政府的监督。
公开信息显示，2006年专项转移支付资金达4411.58亿元，共计213项，当年一般性转移支付为4731.97亿元，两者比例接近1比1，一般性转移支付略高。到2008年，专项转移支付资金首次超过一般性转移支付，并迅速扩大。
在各方压力之下，国务院提出要求，各地驻京办必须在2010年6月20日前全部撤销。当时就有不少专家发表评论称，撤消驻京办只能治标不能治本，要想彻底根除“跑步钱进”这种现象，首当其冲是进行深层次财税变革。
从其后多年的审计报告来看，财政转移支付，尤其是专项财政转支付暴露的问题依然不少。2015年度中央预算和其他财政收支的审计报告显示，当年有6778亿专项转移支付未及时落实，骗补现象频发。如湖南省澧县一家保险公司与29个乡镇政府串通，通过虚假投保、虚假报案、虚假理赔，在2013年至2015年骗取种植业保险保费补贴4061.03万元，乡镇政府通过“返还”获利1673.25万元。
立法之路尽显坎坷
多位财税领域专家告诉界面新闻，早在2000年左右，对财政转移支付进行专门立法的呼声就已经出现，而财税制度法治化也是学界过去长期关注的重点。
2003年，十届全国人大常委会将财政转移支付法纳入立法规划，并于2004年7月组织起草工作，起草组由预算工作委员会会同国务院有关部门组成，由北京大学法学院教授刘剑文担任组长。随后，起草组开展了编印资料、调研论证、举办座谈会和国际研讨会等活动，并拟定了草案大纲。
2006年，时任财政部预算司副司长许宏才在一个公开场合透露，财政部正在研究起草财政转移支付法，将规范政府间财政关系、责权划分等财政基本问题以法律形式固定下来。但全国人大预算委员会一位人士承认，这部法律的制定难度很大，何时能起草完毕提交人大讨论，还很难说。
中山大学岭南学院经济系教授林江告诉界面新闻，转移支付资金往往是以部门规章为指导进行下拨，本质上是由政府部门决定的，积极的一面是效率高、具有灵活性，但同时也容易放大权力的“任性”，有可能产生预算权力寻租，降低资金的使用效率。
“如果有专门法律规制，政府部门在行使权力的时候，就会顾忌抵触法律的后果。”林江指出，但在某些政府部门看来，立法可能会束缚他们行使行政权力的自由，这导致部门内部推进转移支付立法的动力不足。
2008年全国两会期间，全国人大常委会预算工作委员会原副主任王大成向媒体透露，财政转移支付法草案已经完成，并已征求各单位的意见，就目前看有的细节方面，意见还不太一致，下一步需要继续协调和完善。他还透露，财政部已经制定了转移支付相关暂行条例，初期将主要通过该条例进行规范。
不过，不管是财政转移支付法还是财政转移支付条例，最终都没有在2008年出台，转移支付法也没有再列入十一届全国人大常委会的立法规划。刘剑文接受界面新闻采访时表示，近年来他已很少对该项立法发表评论，只称“当时（出台）的条件还不成熟”，但他相信财政转移支付法未来仍有望制定。
2008年8月，刘剑文接受南风窗采访时曾谈及转移支付法“难产”的原因，一是财政转移支付涉及面很大，政策性很强，在基础制度建设方面不是很成熟。财政转移支付某种程度上也会涉及政治体制改革的问题，涉及中央和地方的关系，特别是财权和事权的划分，处理起来比较复杂。二是可能有关部门有不同的看法，认为制定法律前先须制定行政法规，试行一段时间后再把成功的行政法规上升为法律。
“但是，制定法律有两种路径：一种选择是先制定行政法规后制定法律，即将成熟的行政法规上升为法律；另一种选择是如果现在方方面面条件都具备的话，完全可以直接制定一部法律，不一定先要制定行政法规，关键是社会的需要，条件成熟或相对成熟。”他说。
刘剑文回忆，参与起草工作时他提议，在国务院成立一个专门负责财政转移支付的委员会，对此其它一些部门可能会不赞成，因为限制了其它部门转移支付的自由度。此外，财政转移支付立法后，国家转移支付资金有多少，按照什么原则、方法、程序转移，转移这么多经费的合理性在哪里，这都要给立法机关一个说法。有了立法机关的审查和监督，行政部门就不能随意地使用权力，“这是对部门限制权力，当然部门是不乐意的。”
刘剑文的学生、中国法学会财税法学研究会常务副会长熊伟认为，财政转移支付法被列入十届全国人大常委会立法规划，随后5年虽无实质性进展，且十一届全国人大常委立法规划甚至将其剔除，并不代表财政转移支付法不重要，而是说明其中困难很大，暂时难以解决。
法律“难产”根源何在？
2008年以后，学界虽不时有声音呼吁出台财政转移支付法，但声音减弱。直到2013年，有关财税制度改革的议题再次引发关注。
2013年，党的十八届三中全会明确提出，必须完善立法、明确事权、建立现代财政制度，这是未来一段时期财政体制改革的方向。后来配套出台的《深化财税体制改革总体方案》，提出到2020年基本建立现代财政制度。时任财政部部长楼继伟当时表示，财税体制改革有三方面的主要任务，即预算改革、税制改革、中央和地方事权和支出责任划分，“要落实税收法定原则，今后税收条例要逐步改为立法”。
北京微观治库创始人、武汉大学财税与法律研究中心客座研究员唐大杰向界面新闻介绍，财政转移支付的本质是中央财政收入的二次分配，要将这一分配通过立法稳定下来的前提是，需做到事权和支出责任的匹配，即“中央该做什么，收多少钱？地方该做什么？收多少钱？”，也就是党的十八届三中全会提出的“明确事权” ，而这需要宪法级别的法律予以明确。
唐大杰指出，在中国，税收如何使用，中央和地方财政事权如何划分，背后是集权与分权的平衡问题。过度分权会导致中央权威减弱，过度集权又会增加中央财政负担，束缚地方的活力。
而在实务层面，由于各地区间发展不平衡，“问题堆积、叠加”，也很难找到一个令各方都满意的划分事权的框架，因而对于转移支付的规范，多以行政惯性与“央地博弈”展开。
中国社会科学院财经战略研究院研究员汪德华也认为，财政事权和支出责任确定是制定财政转移支付法的先决条件，目前中央和地方的事权划分虽然在一些部门规章中有规定，但“是不是合理，是不是科学，能否经得起实践检验？”他向界面新闻强调，目前仍需要观察一段时间。
2014年8月预算法修改时，刘剑文撰文指出，考虑到中国宪法对财税问题关照不足，应当积极推动将财政法定原则、税收法定原则以及中央与地方间财政关系等写进宪法，为财税立法和财税改革打牢宪法基础。他指出，在过去很长一段时间里，中国的财税法治建设未能得到充分重视，远远滞后于财税改革的进度，“立法阻碍改革”的观点一度占据主流话语。许多政策均采取了改革先行、立法脱节，行政主导、人大缺位的作法。导致这一系列财税改革的正当性和合法性颇受质疑，改革陷入部门利益化。
刘剑文对财政转移支付法的出台仍抱有信心。他认为，预算法修改释放出转移支付制度改革的重要信号。“修改后的预算法首次明确了转移支付的法律地位，为未来制定财政转移支付法打下基础。”刘剑文说，财政转移支付资金管理一直缺少法律规范，近年来一系列套取、挪用资金违规现象与制度不健全有直接关系。
2015年2月，国务院对外公布《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，明确了一般性转移支付的主体地位，并提出要大幅增加一般性转移支付规模和比例，占比逐步提高到60％以上。效果不明显以及市场竞争机制能够有效调节的专项转移支付，将逐步整合，清理或退出。
刘剑文再次撰文指出，基本财政制度设计应以立法形式确立，财政转移支付制度涉及法律关系的主体定位、权责配置、申请和拨付程序等诸多重要问题，远非预算法的数个条文和出台一个意见所能承载的。因此，应该尽快同步启动财政收支划分法和财政转移支付法的制定，确保财税体制改革可在法治的轨道上运转。
探索先行制定转移支付条例
针对此次《报告》对财政转移支付制度建设做出的安排，汪德华认为，该《报告》最迫切的目标应该是推动修改预算法，完善转移支付法律制度，乃至制定转移支付条例或法律，将是未来努力的方向。
汪德华提到，预算法确定的转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付，但改革中针对一些中央和地方共同事权项目，新增了共同事权转移支付，该项暂时作为一般性转移支付的子项列出，未来正如财政部部长刘昆所言，会将共同财政事权转移支付单独作为一类管理，因此需要对预算法进行修改，以使法律与实际相一致。
他表示，对于一般性转移支付和专项转移支付的比重，按照中央改革精神，未来应该逐渐增加一般性转移支付，减少专项转移支付，但具体调整怎样的比例最合适，目前理论界和实践中也没有共识。未来将共同事项转移支付单列出来后，三项转移支付的比重如何安排，仍需要摸索。
对于财政转移支付立法滞后的原因，汪德华表示，立法是某项改革进行到一定阶段，形成稳定共识的结果。但中国在财政制度改革过程中，不同时期存在的问题不同，别的国家因国情不同也无经验可以借鉴，目前许多重要问题仍在摸索，现阶段不适合出台财政转移支付法。即便过去有过立法的努力，暂时未能实现也属正常。
林江还提到，从款项来源看，财政转移支付包括纵向转移支付和横向转移支付，目前这两类在现实中都存在弹性、模糊的操作空间，很难通过立法予以稳定、明确，这也是财政转移支付法长期难产的原因。
他举例说，按照义务教育法的立法原则，基础教育经费支出责任应该是中央财政，但在东部和南部发达省份，实际上由地方财政承担。此外同一个省份的发展情况也不均衡，在广东，虽然珠三角地区属于经济发达地区，然而在粤西和粤东北，仍有一些地方经济发展水平落后，如果相关地方向中央就基础教育支出项目申请转移转移支付却大概率被拒绝，而西部省份如果整体被认为属于经济欠发达地区，包括基础教育支出在内的财政支出项目大概率会成功争取到中央财政的转移支付，在纵向转移支付问题上有可能引发了新的不平衡。这种情况下，地方财政部门往往没有更多话语权。
近年来，一些地方政府间因为环保、扶贫等事务开展合作，享受优质环境的地方会给予为保护环境承担代价的地方一些资金，或发达的地方支援落后的地方建设。林江指出，这本质上是一种横向的财政转移支付。目前，这类转移支付都是以协商、互惠的形式探索进行，很难通过立法使其保持稳定性。但如果对转移支付立法，就不能忽略这类操作模式。
林江指出，按照财政制度改革的方向，未来趋势是增加一般性转移支付，减少专项转移支付，这也是建立现代财政制度的应有之义。但中国的区域发展存在差异，一般性转移支付和专项转移支付的比例如何划分，“整齐划一也未必是个办法，没有哪个官员，哪个专家，能说清楚。”
此外，一般性转移支付可预期，每年都会纳入人大监督，而专项转移支付的随意性较大，历来是地方“跑部进钱”的主要途径，这部分资金容易逃避人大的监督。如果对财政转移支付立法，专项转移支付项目如何设立、退出等问题，不仅面临操作层面的困难，也容易面临利益相关人员和部门的阻力。
值得注意的是，2019年，财政部在答复全国人大代表叶赞平提出的“关于制定财政转移支付法的建议”时表示，近年来，针对财政转移支付实践管理中存在的问题，财政部也正在积极开展财政转移支付制度改革，如果仓促立法难度较大、时间较长、认识难以统一，效果也未必好。探索制定财政转移支付条例的方式，难度相对较小，可操作性也更强，目前财政部正在对制定财政转移支付条例进行研究，拟将该条例列入下一年度财政部的立法工作计划，积极推动立法工作。
界面新闻梳理财政部近5年来公布的立法工作安排，只有2020年和2021年提到转移支付相关工作，其表述均为对“财政转移支付等领域开展立法研究”。
汪德华表示，这些年财政制度改革也积累了一定经验，在立法时机尚不成熟的条件下，由国务院制定转移支付条例是可行的路径，但条例的质量和效果才是问题的关键。
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