界面新闻记者 | 吕雅萱

界面新闻编辑 | 翟瑞民

经过十四届全国人大常委会第六次会议初次审议后，2023年10月25日，文物保护法（修订草案）在中国人大网全文公布，并向社会公开征求意见。此次修订的主要内容包括完善文物保护管理制度、推进文物合理利用、加大违法处罚力度、加强文物追索与国际合作等。

文物保护法是我国文化领域的第一部专门法律。现行文物保护法于1982年11月19日起施行，曾作过5次修正，2002年作过一次全面修订，本次修订距上一次已经过去20余年。文化和旅游部部长胡和平日前就修订草案作说明表示，新时代文物工作面临新形势新任务，文物保护领域出现了一些新情况新问题。为适应文物事业发展需要，须对文物保护法作出修订。

加大对不可移动文物保护力度

在文物保护管理制度方面，修订草案新增规定，在旧城区改建、土地成片开发中，县级以上人民政府应当先行组织对相关区域内不可移动文物、历史建筑资源进行调查，及时开展认定公布工作，并依法采取保护措施。未经调查，任何单位不得开工建设，防止造成建设性破坏。

“文化遗产资源具有不可再生性，应该以事先预防破坏而非只有事后惩罚的方式来进行文化遗产保护”，中央民族大学法学院讲师胡姗辰告诉界面新闻。她曾在清华大学建筑学院国家遗产中心从事博士后工作。

胡姗辰介绍，由于对文物价值认识的局限、文物认定工作的不连贯性以及一些地方政府过度追求经济效益等原因，过去一些年，城市和乡村中（特别是老城区）一些具有保护价值的不可移动文化遗产资源，因为未及时被认定为文物或历史建筑，而在城市建设和旧城改造中被破坏或者拆除，这不仅造成潜在的文化遗产资源减少，而且破坏了城市历史风貌的真实性和完整性，破坏了城市文脉。

也因此，修订草案新增规定，要求在旧城改造或土地开发之前，政府先进行文物、历史建筑资源的勘测，防止后续旧城改造、土地开发对文物、历史建筑资源造成建设性破坏。胡姗辰表示，我国此前已经明确，城市规划和建设要重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建，更多采用微改造这种“绣花”功夫，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。

修订草案强化了文物保护工作中的政府责任，比如，明确各级政府应加强对国有文物资源资产的动态管理和信息化建设，并可以对非国有不可移动文物的修缮、保养予以补助等。

修订草案加大了对不可移动文物的保护力度。比如，对不可移动文物的资源信息化建设和认定程序作出规定；新增对未核定为文物保护单位的不可移动文物的具体保护措施；文物保护规划制度的适用范畴，也由先前仅要求将文物保护单位的保护措施纳入规划，扩展为对整个不可移动文物编制保护规划；新增对地下文物埋藏区、水下文物保护区的认定和保护。

修订草案堵住了文物保护工作中的一些管理漏洞。比如第三十七条要求，在地下文物较为集中的地方、文物保护单位的保护范围和建设控制地带内进行建设工程，政府在划拨和出让土地之前，需要开展考古前置工作，事先进行考古勘探和调查。

而对于可移动文物的保护管理，修订草案第四十五条规定，文物收藏单位不得征集、购买来源不合法或者来源不明的文物。胡姗辰介绍，该条从《博物馆条例》内容上升到文物保护法层面，进一步明确了禁止博物馆参与非法文物流通。此外，修订草案禁止所有文物收藏单位将馆藏文物赠与、出租、出售或者抵押、质押给其他单位、个人，也可以堵住非国有博物馆等文物收藏单位对馆藏文物的管理漏洞。

界面新闻注意到，针对文物保护违法行为，修订草案也加大了处罚力度，并补充有关法律责任。例如增加责令承担相关文物修缮和复原费用、吊销许可证书等，并相应提高罚款额度，对于单位擅自迁移、拆除不可移动文物或在文物保护单位保护范围内进行建设施工的行为，将罚款最高数额从50万元大幅提高到1000万元，进一步制止建设施工单位“花钱违法”的行为。对于包括政府有关部门不作为在内的有关违法行为，人民检察院还可以提起公益诉讼。

回应文物保护领域热点问题

胡姗辰介绍，修订草案对近些年文物保护领域中的热点和问题予以回应。针对近些年备受关注的文物合理利用问题，修订草案第十四条指明了文物利用的基本原则，即国家鼓励文物保护利用研究，在确保文物安全的前提下，坚持社会效益优先，合理利用文物资源，提供多样化多层次的文化产品与服务。

近些年，一些历史街区、传统村落古镇被政府交由旅游公司经营，造成过度商业化开发问题，对此，修订草案新增第三十条规定，国有不可移动文物依托历史文化街区、村镇进行旅游等开发建设活动的，不得整体交由企业管理。胡姗辰表示，过度商业化是对文化遗产真实性和完整性的破坏，一些旅游公司为了方便管理，选择将原有居民统一迁出进行重新规划开发。她认为，生活在历史街区、村镇里的人，本身就是文化遗产真实性、完整性的组成部分，只有这些居民在其中创造和传承传统文化，才能原汁原味地将传统文化传承下去。

修订草案还回应了被盗文物追索问题。第十六条第二款规定，国家对于因被盗、非法出境等流失境外的文物，保留收回的权利，且该权利不受时效限制。胡姗辰介绍，我国作为1970年联合国教科文组织《关于禁止和防止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》和1995年国际统一私法协会《关于被盗或者非法出口文物的公约》两部公约的缔约国，此条规定意在向国际社会声明，我国在追索非法流失文物上的基本立场与公约一致，即非法流失境外的文物应当返还。此外，收回被盗文物权利不受时效性限制，也有利于我国后续开展具体的文物追溯和返还行动。

“流失文物境外追索是个比较复杂的问题，文物流失境外的时间和原因不同，追索方式也就不同，一些情况下的追索还不能完全依靠法律解决，比如鸦片战争时期被劫掠或流失境外的文物，那时候并没有明确的法律规则约束，这种情况下更多只能是依靠外交谈判等非法律途径去解决。”胡姗辰介绍。

2022年1月，国家文物局曾发出通知，要求加强石刻文物拓印管理。通知明确，严格限制碑刻石刻文物拓片销售，严禁用碑刻石刻文物拓片作为礼品馈赠。因涉及多方利益，这一通知在当时引发热议。此次修订草案提出，加强对馆藏文物修复、复制、拓印的管理等，明确了主管部门对碑刻石刻等文物的保护决心。

此外，国家文物局近年来陆续出台了《拓印古代石刻的暂行规定》《文物复制暂行管理办法》《文物复制拓印管理办法》，发布《石质文物病害分类与图示》《石质文物保护修复档案记录规范》《石质文物保护工程勘察规范》，设立石质文物保护国家文物局重点科研基地，指导各地实施了一批古代碑刻石刻文物本体保护、展示陈列、环境整治、监测预警以及保护性设施建设项目。

平衡完善文物保护的公私利益

针对新形势下的文物保护工作，修订草案哪些方面应进一步完善？胡姗辰建议，可以考虑扩大考古前置制度的适用范围，从地下文物较为集中的地方扩展为所有国有土地在出让或者划拨之前，全部进行考古勘探，事先保护潜在文物。

其次，她认为，可以进一步加强和平衡完善文物保护中公私利益的制度设计。修订草案规定，对于非国有不可移动文物的保护修缮，政府可以给予补助。胡姗辰表示，在条件允许的情况下，可以考虑把补助改为硬性补贴。“一栋房子被认定为文物之后，所有权人的使用受到了严格限制，如果要修葺房屋，首先要给文物局报方案，其次还要请有文物修缮资质的单位来修缮，并采用原材料、原工艺等，付出的时间和金钱成本比修一个普通房子要高很多”。

她介绍，同样的情况还包括考古调查、勘探中发现文物造成施工单位损失的，政府和施工单位谁来承担损失的问题。她认为，文物保护工作是公益型事业，不能要求个人或私人单位去承担政府本应该承担的公益文化事业，政府可以考虑至少对超出修缮成本之外的部分予以补贴，或是积极发挥公益慈善组织的作用。

此外，胡姗辰表示，建议修订草案进一步明确被盗文物不适用善意取得。“一个人在不知情的情况下买入了非法流通文物，善意取得制度保护他依法享有这件文物的所有权，这项制度在文物追索过程中是一个很大的法律障碍”。她表示，前述有关文物返还的国际公约都明确了“被盗文物应当返还”规则，所有被盗文物，不论现持有人是善意还是恶意，均应当返还给原所有人，但善意购买人可要求合理补偿。然而，我国现行民法典和文物保护法均未对对这一问题进行明确规定，建议修订草案对此作出明确规定。

胡姗辰还指出，修订草案只对文物临时进境（意味着还会出境）提出了相关管控要求，没有对进境做出详细规定。她表示，我国已经加入相关的国际公约，而国际公约的义务是双向的，我国不仅有权利要求其他缔约国依据公约协助我国预防和打击文物非法流出、开展流失文物追索，同时也应防止他国文化遗产非法流出后非法入境我国。建议修订草案对文物入境进行更加完备的规定，切实建立起文物进出口双向管控的法律制度，更好地履行国际公约义务。

另外，东南省份某文物保护单位一位管理人员向界面新闻指出，修订草案规定，非国有不可移动文物不得转让、抵押给外国人、外国组织或者国际组织，“这经常在东南部地区华人华侨资产处置上出现矛盾，一个老房子主人的后代是华人，老一辈去世后，不能传给他的华人子孙了，这显然是不合理的”，他建议，可以针对此情况增加相应的豁免条款。