界面新闻记者 | 张旭

界面新闻编辑 | 翟瑞民

我国正加快推进粮食安全专门立法，实现从政策治理到法治治理的根本转变。2023年6月26日，粮食安全保障法草案首次提请十四届全国人大常委会第三次会议审议后，10月20日，草案又提请全国人大常委会第六次会议二次审议。10月25日，中国人大网公布了《中华人民共和国粮食安全保障法》（草案二次审议稿），向社会公开征求意见。

全国人大法工委发言人杨合庆曾在10月19日新闻发布会上介绍，“近年来，国家制定完善相关法律，实施一系列措施，守住了耕地红线，初步遏制了耕地总量持续下滑趋势。但是，我国人均耕地少、耕地质量总量不高、耕地后备资源不足的基本国情没有改变。”

杨合庆特别指出，为了挖掘耕地利用潜力，草案二次审议稿规定县级以上地方人民政府应当因地制宜、分类推进撂荒地治理，采取措施引导复耕。家庭承包的发包方可以依法通过组织代耕代种等形式将撂荒地用于农业生产。

农业比较效益低下是根因

耕地撂荒多见于发达国家。在我国，自20世纪80年代后期，随着农村劳动力逐渐转移，耕地撂荒现象开始显现。当前，国内学界对撂荒地的定义并不统一。学界认为狭义的耕地撂荒是指某段时间没有被耕种而荒芜的状态。而广义的撂荒地是指土地利用过程中，生产经营者受自然、社会、经济、政策等多重因素影响主观放弃而处于闲置或未充分利用的耕地状态。

耕地撂荒作为土地资源系统下耕地资源变化的形式之一，不仅造成粮食生产面积的减少，同时还会对粮食生产环境造成一定的负面影响。2021年，北京师范大学国土空间规划与不动产研究中心教授姜广辉团队在自然资源学报发表《中国粮食主产区耕地撂荒程度及其对粮食产量的影响》一文指出，耕地撂荒将直接造成粮食播种面积的下降，且受城镇化工业化影响，这种现象在城乡结合部表现尤为突出。此外，半干旱地区受植被恢复速度较慢因素影响，长时间的耕地撂荒将会引起土壤肥力下降、土壤侵蚀等一系列问题，改变了粮食生产的环境资本要素，最终导致粮食总产量的下降。

南京财经大学粮食和物资学院、粮食经济研究院副教授钱龙告诉界面新闻，耕地撂荒形成的原因是多方面的，最根源的问题是农业生产比较效益低下。

“相较其他行业，耕地‘靠天吃饭’等不稳定因素较多且农产品的亏损风险较高，补贴政策有限，从而导致农村劳动力大量向非农产业转移。并且，伴随着精壮劳动力流失，农村剩余劳动力陷入弱质化。由此面临的一个问题，即务农人口老年化和实际劳动力供给不足，这也是导致土地不得不撂荒的重要且直接原因。”钱龙表示。

河南工业大学粮食政策与法律研究所所长穆中杰告诉界面新闻，外出务工或者从事其他职业致使土地撂荒只是问题的表面现象，其本质是农民种粮“无利可图”“无钱可赚”，也可以理解为农民对种粮的“和平抗议”。

“基础设施薄弱也是一方面。”钱龙谈到，像西南丘陵地区，比如贵州、广西、四川等地形地貌较为复杂的地区，农业机械化工具很难应用到这些复杂的地形。并且，有些低洼地区，耕地条件恶劣，易旱易涝，农民的投入大于产出，耕种积极性降低，进而导致大面积土地撂荒。

此外，钱龙认为，土地流转率短期内难以提升也是导致土地撂荒的一大原因。他指出，近年来，虽然各地相继制定了一些土地流转的政策与办法，但流转的机制还不够健全，可操作性有待增强。他表示，部分农民害怕自己的权益得不到保障，更愿意选择将土地闲置。

广东省科学院广州地理研究所研究员李升发等人在地理学报发表的文章《耕地撂荒研究进展与展望》中指出， 在农村社会保障制度不完善的背景下，尽管土地养老功能在减弱，但“恋土情结”使得农民宁愿撂荒也不愿意把土地流转。部分地区存在种粮补贴与粮食生产脱节，撂荒耕地也享受种粮补贴，降低了农民种田和转出土地的积极性，从而增加耕地撂荒的可能。土地承包权固化客观上增加了交易成本，在一定程度上限制土地流转市场的发展。

分类分区推进撂荒治理

事实上，为破解农村耕地撂荒难题，近年来，中央及各级地方政府已陆续出台相关政策，加强对耕地撂荒问题的整治。

2021年1月20日，农业农村部发布《关于统筹利用撂荒地促进农业生产发展的指导意见》（简称《指导意见》）提出，开展所辖区域耕地撂荒基本情况调查，逐村逐户摸清底数，建立信息台账，制定统筹利用撂荒地具体方案。

《指导意见》还明确，探索土地承包权退出机制，对长期无力耕种或因举家外迁造成撂荒的农户，在充分尊重个人意愿和合理经济补偿基础上，鼓励自愿退出承包权。加强土地经营权流转管理，严格落实有关法律法规，土地经营权受让方要依法合理利用土地，不得闲置撂荒；指导流转双方将防止耕地撂荒要求纳入流转合同内容，强化约束监督。对撂荒连续两年以上的，承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权要求终止土地经营权流转合同。

界面新闻注意到，2023年8月31日，农业农村部在回复中国农工民主党界提交的《关于农村撂荒土地整治的提案》时表示，在分类推进撂荒地治理方面，对平原地区撂荒地，优先用于粮食生产，扩大粮食播种面积。对丘陵地区撂荒地，根据立地条件，宜粮则粮、宜特则特，发展粮食、特色水果、中药材、优质牧草等生产，增加多样化产品供给。对确不适宜耕种的撂荒地，可按有关政策规定和规划要求用于设施农业用地等。

在提高撂荒地利用率方面，农业农村部表示，农业农村部会同有关部门出台多项支持撂荒地治理的措施，鼓励支持开展撂荒地综合整理。

江苏、广西、浙江、重庆、福建等省市也在因地制宜探索多种路径，加强撂荒地治理。2020年4月，福建省福州市结合地方实际在全省率先启动耕地抛荒撂荒整治工作，明确整治耕地抛荒撂荒的范围、工作目标、整治措施等，同时对抛荒撂荒耕地复耕后用于种植粮食作物奖励措施予以明确。2021年2月，广西壮族自治区发布通知将耕地地力保护补贴与农民保护耕地、防止耕地撂荒责任相挂钩，对耕地撂荒的，暂停发放该承包户耕地地力保护补贴，待复耕后再重新纳入补贴范围。浙江省2021年3月发布通知也指出，指导督促承包、流转主体履行耕地保护和合理利用责任，加强工商资本流转土地利用情况的审核把关，防止耕地违规无序利用和闲置抛荒。

钱龙认为，在政府激励政策和发挥土地流转市场的积极作用相结合的基础之下，各地方应有所侧重地分类推进撂荒地治理。

他表示，受地形影响，南方撂荒程度明显高于北方，“像自然基础条件较好的江苏省及北方其他平原地区，应重点依靠完善土地流转市场的发展壮大，深化农业社会化服务，丰富农业生产生活形式来缓解撂荒现象。”

“提升种地的经济效益，是提高撂荒利用率的最终靶向。”钱龙谈到，在完善土地流转机制方面，可以进行土地整治和土地归并集中。例如，江苏省盐城市等地进行的土地整治改革。

据人民日报2023年9月16日报道，2019年起，江苏省盐城市亭湖区探索开展“小田变大田”改革试点。在不改变农户承包权基础上，以农民充分自愿为前提，通过流转土地经营权置换田块，将分散零碎的耕地集中到一起，实现一户一田或多户一田。盐阜大众报曾报道，截至2022年底，全市已有36个镇134个村实施了“小田变大田”改革，涉及承包地面积50.27万亩。与改革前相比，相关镇村土地流转率由平均60%提高到78%以上。

“南方丘陵地区需要重点加强农田宜机化改造。”钱龙进一步解释，对于南方丘陵地区坡度较大、田块较小的梯田分布区可进行缓坡化改造，连通田块，并完善耕地配套基础设施，方便农田适宜农机通过，进一步提升梯田机械化效率。

姜广辉等人则在《我国耕地撂荒机理及盘活对策研究 》一文中表示，可组织相关领域专家，针对全国不同区域选取不同类型诱因的耕地撂荒村镇进行诊断，制定撂荒耕地盘活策略，并开展实验示范。形成典型撂荒地盘活治理模式后，政府或职能部门制定相关政策，在全国范围内分区域、分步骤开展针对性的推广应用，并结合自然资源监测及时掌握撂荒耕地动态， 对耕地撂荒新动态及时、针对性地把脉。