文|华夏能源网  田思

临近年底，各地方一度突飞猛进上马的光伏项目，突然遭遇了一轮“清理”潮。

华夏能源网（公众号hxny3060）获悉，10月，江西省能源局印发《关于开展逾期光伏项目清理工作的通知》。《通知》披露，34个光伏项目因未开工被取消建设指标，规模总计2.894GW。

10月中旬，安徽省能源局也发文宣布，将光伏发电项目由此前的36个收缩到19个。保留项目规模也进行了不同程度的压缩——“总建设规模由3.6125GW调整为1.1005GW。”

此外，其他省如湖北、山西、陕西、江西、贵州等地，也陆续公布风光项目废止、取消名单。华夏能源网根据各省公开信息不完全统计，自2022年起至2023年11月，拟被废止的光伏项目超过150个，规模超过15.2GW，占到2022年新增光伏装机规模的17%。

光伏项目被清理，基本都是地方政府为了杜绝能源指标空转、项目不落地等现象的发生。为何大量的光伏项目建设方，指标在手、却落地艰难？背后的原因是什么，更值得行业审视。

原因一：用地合规“陷阱”

光伏电站项目的开发，首先涉及开发用地的审批与核准。“光伏项目无法落地，90%的原因是手续不到位。”来自安徽的一位电站项目建设方人士告诉华夏能源网。

用地手续是制约光伏项目落地的一个重要因素，由于我国对土地资源实行“三线”（基本农田红线、生态保护红线、城镇开发边界控制线）限制，严格意义上光伏用地主要使用沙漠、戈壁、荒地等非耕用土地。

2014年以来，为了鼓励光伏的发展，国家一度实行宽松的光伏用地政策。比如，2017年原国土资源部三部门联合印发的事关“光伏扶贫”和规范光伏发电产业用地的文件提出，对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，其光伏方阵在占用除永久基本农田以外的农用地时无需办理转建手续，在保障农用地可持续利用的前提下可不改变原用地性质。这对当时的光伏开发带来了政策利好，只要保证耕地不撂荒，企业可以合理利用耕地建设农光互补等光伏电站项目。但2022年以后，随着国家土地政策的收紧，耕地、林地、基本草原都成了光伏禁区。

而用地资质不过关，大致可分为两种情况。

一种情况是在前几年宽松的政策环境下，各省市的新能源项目投资方急于抢指标、抢资源，忽视了用地合规问题，很多项目存在“未批先建”的问题。随着近两年监管口子的收紧，土地性质不合规问题暴露出来。近两年山西、安徽等地关于光伏项目违规占地被拆除，很多都是这一情况。

在光伏野蛮发展阶段，一哄而上的抢指标、抢资源还导致了资源的错配。

一位来自西部某省的光伏投资人刘先生在采访中告诉华夏能源网，在甘肃一些地方县市中，有的企业手中拿到了光伏指标但无光伏用地，还有部分企业拿到了光伏用地许可但无光伏指标。

另一种情况，则与土地性质不明朗有关。

上述投资人告诉华夏能源网，在西部某省申请光伏项目用地时，土地性质不明确的问题十分凸显，他们不止一次遭遇过类似的“坑”。

“本来我们已经申请到了地块和指标，县级单位或镇政府提供的土地信息也是荒地、坡地，符合光伏用地要求。但上报到市级或省级部门时，审批又不给通过了，回复我们的原因是，土地性质属于‘耕地’或‘林地’，不能被用作光伏项目。”

为了避免被“坑”，这家投资公司近年来十分注重尽调。“我们对其中一个县做过摸底，整个县符合光伏用地条件的只有300亩。但再去别的政府部门调资料，就发现其中很多土地都不能用。”

其背后的主要原因，是新能源开发的审批，涉及多个政府职能部门，包括地方能源局、发改委、电网甚至国土资源局等，而各个部门出台的相关政策会发生变化。

每年国家层面在“保护耕地红线”精神推出的土地政策，如“退耕还林”等，就会导致部分土地性质审批时出现信息差。甚至有个别地区，为落实政策或拿到相关补贴，会将一些荒地申报成耕地或林地。

一年前，水利部出台的一份规划文件，就令水上光伏这一类项目遇到“急刹车”。2022年5月24日，水利部印发《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》，提出光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设后，水上光伏项目基本已经不能再建了。此次江西取消的2.894GW项目指标中，渔光互补类项目废止规模最高，达到了1.11GW。

而对于光伏电站开发商来说，避免用地风险的止损办法往往是，“一旦发现可能存在违规问题，我们就干脆停止已申报项目的推进，以免‘鸡飞蛋打’。毕竟建设一个分布式光伏电站，也要几百万上千万。”

投资方是理性的，这种情况，导致了一些地方的光伏指标最终只能“空转”。

原因二：地方“以产业换项目”抬高落地门槛

除了土地合规问题的制约，地方政府“以产业换项目”的普遍做法，也加大了光伏项目的落地难度。

由于地方政府对土地资源拥有绝对的话语权，由此会将非光伏开发之外的“要求”转嫁给投资方，以产业换项目的案例并不少见。

浙江省某县，甚至在《整县推进光伏规模化开发试点工作方案（征求意见稿）》中明确提出，对于复合电站和公共屋顶资源电站，将采取“制造业项目投资换光伏开发资源”的投资模式：每引进固定资产投资3亿元的制造业投资项目，可换取10万千瓦（左右）的光伏开发资源。

山东某地区更是将三个单体规模为1GW的光伏一体化基地项目与30亿融资绑定，要求意向企业“为当地城投公司代融资”，这意味着，企业要想拿下光伏项目，自身还要“接盘”30亿元的贷款！

前述投资人介绍，在陕西某市一个120MW的屋顶电站项目招标中，当地政府就提出一个附加条件——投资方必须再投资一个覆盖90亩土地的清洁能源项目。类似的情况下，光伏投资方就需要在申请光伏指标的过程中与相关部门进行博弈。

2021年以来，随着光伏电站指标审批权限下放至各省市，产业配套之风逐步蔓延至全国。据不完全统计，全国已有22省、28市县提出了各种产业配套配套或附加收益要求。配套内容涉及消纳负荷、产业链、建学校、引进外资、乡村振兴，甚至捐款、背债，可谓花样百出。投资金额少则几千万、上亿元，多则几十亿甚至上百亿。

产业配套政策一出，考验的就不只是企业的资金实力，还有业务能力和对投资回报周期的预期。

“对于产业配套，有多元化投资体系的企业更容易接受。一些国企没法做到多元化，就选择民营企业家来做联合投资人。要么就就转换思路，比如中车股份，就曾承诺帮助当地政府做基础设施建设，以此来实现光伏项目获批。”前述光伏投资人说。

但现实的问题是，“我们投资光伏电站一般要求五、六年回本。但是如果加上产业配套投资的话，回报周期将被大大拉长。”

因此，产业配套之风盛行，部分或源于地方政府在土地财政萎缩后的发展新产业需求，但在结果上拉高了光伏项目的落地门槛。

看起来容易受损失的是光伏项目开放商，但实际上，地方政府人士也在相关的项目推进中“叫苦不迭”。有地方城建部门人士曾向媒体披露，项目投标后双方谈好的产业配套，大部分投资商都不会真正落实，属于“虚晃一枪”，最终导致政府批出了指标、承诺却无法兑现，扯皮之中，相关光伏项目也自然也就被“半途而废”了。

而在产业配套方面，国家层面一直是明令禁止的。2021至2022年间，国家能源局就曾多次发文，不得强制要求配套产业投资、不得违规收取项目保证金。奈何上有政策，下有对策，最终造成光伏项目落地门槛被抬高的尴尬局面。

在上述两大问题（土地合规、产业配套协议）解决后，光伏项目的落地还要进一步面临用地价格谈判、发电能否顺利并网等后续问题。任何一个环节出问题，很可能就导致光伏项目在建设过程中“半途而废”。

宝贵的新能源指标，“空转”问题长期无法杜绝，不仅导致了严重的资源错配，最终还令政府与市场两方遭受损失，造成了地方推进新能源建设的“摩擦力”。

地方发展光伏发电，不仅是碳中和大计的要求，也是利国利民的事业。要想“好经不被唱歪”，考验着地方政府的治理智慧，如何避免急功近利的做法，创造良好的营商环境，切实解决行业所面临的困难，是各个省市相关部门需要考虑的问题。

另一方面，随着越来越多地方民企入局新能源开发，要实现合理的产业回报，不仅要手续合规合法，更要抵制住低价竞争的诱惑，做足项目尽调，方能把拿在手中的“指标”用好。