界面新闻记者 |
“如果不挖煤的话，我们还能干什么呢？”
当李莹问矿区工人未来如果要转型，他们想做的职业时，大部分工人这样回答。
李莹是山西本土非营利机构科城能源环境创新研究院（下称科城）国际交流中心的主任，近期曾在山西多个县市走访矿区工人，调研碳中和目标下煤炭行业逐步退出将带来的影响。
11月23日，她在博众智合能源转型论坛、能源基金会举办的《中欧公正转型对话-就业挑战》会议上分享调研观察。
受影响的不仅仅是矿工
2020年9月，中国在联合国大会上承诺将在2030年前碳达峰，2060年前实现碳中和。为实现这一目标，根据中共中央、国务院《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，中国将在“十五五”时期（2025-2030年）逐步减少煤炭消费，到2060年将非化石能源消费比重提高到80%以上。
煤炭相关产业的就业人数将因此受到影响。李莹在会上介绍，据科城在《山西省典型县域公正转型》报告中的预测，到2035年，山西煤炭工人数量相比2020年将减少40万人。
上述报告显示，这一规模预计主要来自劳动生产率提高带来的自然挤出效应。2035年后，“双碳”目标下的煤炭压减政策，将成为影响煤炭就业的主导因素。
该报告预测，2020-2060年期间，山西煤炭行业的就业缩减总量为79.6万人。2021年，山西煤炭采选行业的用工总数为87.86万人。
最终将受影响的不仅仅是矿工。李莹介绍，山西很多煤炭大县或矿区的服务业都由煤炭产业带动。“如果这个地区的煤矿关停，周边的理发店、超市、饭店也会受到影响。” 她表示。
据中国科学院生态文明研究所副研究员张莹在会上提供的测算结果，山西煤炭开采与洗选行业的每个直接就业岗位通过产业链还关联着三个间接就业机会。
除间接就业人群外，香港理工大学应用社会科学系助理教授战洋在会上补充，不稳定就业者同样需要得到保障。
政府间能源机构国际能源署（IEA）2021年《中国能源体系碳中和路线图》显示，到2030年，清洁能源供给、电池制造等行业的工作岗位将增加220万个，石油、天然气和煤炭燃料供给及化石燃料发电厂的就业岗位将减少180万个。后一数字中，绝大部分损失都来自煤炭开采产业链，约为160万个。
张莹在会上指出，尽管国内外研究都趋于支持能源转型带来的就业影响为净增加，但通常就业损失来得更快一些，零碳产业发展带动的就业机会增加则是一个长期的过程。
除时间上的错配外，张莹指出，技能需求方面也存在错配性。“过去从事化石能源的群体，很难在未来比较有前景的新兴能源领域找到他的就业机会。”张莹说。
退煤过渡期缺乏明确目标
张莹认为，中国对煤炭短期定位和长期目标之间的过渡阶段，缺乏明确的目标导向和制度安排，是未来实现能源公正转型面临的最大挑战。
公正转型是指通过采取综合的措施，为经济低碳转型中受到负面影响的地区、群体提供支持，帮助其实现高质量的转型，确保转型的实质利益能得到广泛分享。
“到目前，中国对可再生能源的发展，从中长期到2060年都设立了很明确的目标，但没有明确制定化石能源退出的路线图，尤其是煤炭生产规模的中长期目标并不清晰。” 张莹解释称。
李莹在会上介绍，她走访的工人普遍都不知道“双碳”目标及其影响。煤炭集团二三级企业的管理者虽然了解“双碳”，但在近两年能源危机和能源保供的背景下，对于煤炭行业的整体发展仍然相对乐观，对转型的紧迫性认识并不强。
煤电是煤炭的最大下游。
近年煤电作为能源转型“压舱石”的定位被突出，中国多地出现煤电建设新热潮。根据北大能源研究院统计，2022年1-11月，国内新核准煤电项目装机总量达65.24 GW，超2021年核准总量的3倍。根据清华大学碳中和研究院最新报告，2023年上半年，中国新核准的煤电装机量达到52 GW。
国家统计局数据显示，2022年中国煤炭消费比重11年来首次回升，从2021年的56%微升至2022年的56.2%。
张莹强调，由于上述原因，化石能源企业管理者大多没有建立起对职工安置的预期。
张莹分析，企业在转型过程中扮演着双重角色：一方面，是受到负面影响的利益相关方，为降低转型带来的冲击也希望得到各级政府与相关政策的支持，另一方面，企业又对职工负有安置责任。
“在这个过程中，企业的社会责任怎么体现？作为能源企业，在它的短期盈利需求和长期转型刚性约束之间，应该如何规划和平衡？” 张莹指出，这些问题都需要提前考虑如何解决。
能源基金会煤炭转型综合工作组主任于涵在会议现场补充称，目前很多矿区企业都以“车间制”运作，企业与工人之间仅有单向的生产关系。因此，届时企业承担部分社会责任的路径，目前普遍还未建立。
哪些准备可以提前做？
“中国在过去的经济发展阶段中，实际也遇到过很多次这种转型的阵痛。”
科城煤炭转型项目研究助理王雅婷在会议上表示，2015-2020年，山西煤炭行业就曾经受一轮“去产能”阵痛，全省约11.8万职工受到影响。
国务院资料显示，2012年后，由于经济增速放缓、经济结构调整等因素，煤炭需求量一度走低，煤价大幅下跌。到2015年末，煤炭行业亏损面超过90%。国务院出台《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，要求全国煤炭行业在三到五年时间内退出、减量重组产能各5亿吨。其中，山西省的指标为1.138亿吨/年。
王雅婷介绍，在中央财政和地方资金支持下，山西建立了内部退养、内部分流、培训转岗、劳务输出、创业等多种职工安置方式。
张莹表示，尽管中国没有专门建立公正转型的制度体系，但在现有制度空间内有许多碎片化制度，可称之为“类公正转型措施”，能够解决公正转型面临的问题，包括社会保障制度、就业促进政策、扶贫政策、城乡一体化、区域协同发展政策等。
王雅婷介绍，最终，“去产能”期间，山西的职工安置方式仍然以内部分流为主——大多数人进入到产能置换的煤矿，或者是集团内部与煤炭相关的焦化、煤电业务。
“以原有的机制来应对未来的一些就业挑战，可能还存在着很多的挑战。”王雅婷在演讲中指出。
她在调研中发现，“在部分企业，内部退养方式主要还是针对管理人员，井下的职工由于招工难，很难选择以内部的退养方式进行安置。民营企业和国有企业之间，在社会保障、劳动补偿等方面仍存在差距。”
另一方面，大部分工人依赖的煤企内部分流的模式，未来或也难以持续。随着“双碳”目标的推进，焦化、钢铁等其他行业也面临转型压力，已出现招工需求减弱的迹象。
“吸引更多未来新产业落户山西，可能是安置职工的一个比较好的解决方式。” 王雅婷称，在此情景下，职工技能培训的内容需要调整，以结合市场需求和工人学习能力，与新产业接轨。
环保机构自然资源保护协会（NRDC）北京代表处首席代表张洁清曾在公开论坛上呼吁，山西应提早培育新的产业。
“数据显示，2021年山西的煤、焦、冶、电传统产业的营业收入和税费贡献在全省工业中分别占71%和83%。如果新的产业和业态没有发展起来，那转型会对经济产生较大影响。” 张洁清在上述论坛上表示。
公开数据显示，中国煤炭开采和洗选业的直接就业人数已从2013年高峰时的530万人下降至近期的261万人。尽管山西省煤炭工人总数减少，但从业人数占全国同行业比重呈上升趋势。
根据中国煤炭工业协会数据，除山西外，2022年内蒙古、陕西、新疆的原煤产量也位于全国前列，分别占比26%、16.6%、9.2%。
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