界面新闻见习记者 | 郁娟

为持续改善空气质量，中国出台了新的统领性政策，涉及能源、产业、交通等多个领域。

12月7日晚，国务院发布《空气质量持续改善行动计划》（下称《行动计划》），目标到2025年，全国地级及以上城市PM2.5浓度比2020年下降10%，重度及以上污染天数比率控制在1%以内；氮氧化物和VOCs排放总量比2020年分别下降10%以上。

环境保护机构能源基金会环境管理项目主任刘欣告诉界面新闻，这是中国第三次以国务院名义发布大气污染防治行动计划，属于“大气十条”的第三阶段。

刘欣称，《行动计划》最核心的一点是，落实了《大气污染防治法》的要求，在管理政策上首次明确了城市空气质量限期达标要求。

《行动计划》要求2020年PM2.5浓度低于40微克/立方米的城市需在“十四五”期间（2020年-2025年）达标。未达标的直辖市和设区的市需编制实施大气环境质量限期达标规划，明确达标路线图及重点任务，并向社会公开。

《行动计划》将京津冀及周边地区、长三角地区及汾渭平原列为重点区域，并提出到2025年的总体目标：届时，京津冀及周边地区、汾渭平原PM2.5浓度应分别下降20%、15%，长三角地区PM2.5浓度总体达标，全国地级及以上城市PM2.5浓度比2020年下降10%。

为实现上述目标，《行动计划》中还包含了对高耗能产业、能源及交通结构优化的具体目标和措施。

“《行动计划》以空气质量改善的高标准推动经济高质量发展，体现了环境保护优化经济发展的主动性。”刘欣表示。

出台三区域煤炭消费减量目标

对于近年中国因能源安全担忧出现的煤电装机新建设热潮，《行动计划》在制度性层面予以回应：支撑电力稳定供应、电网安全运行、清洁能源大规模并网消纳的煤电项目及其用煤量，应予以合理保障。

或受此影响，12月8日A股开盘后，煤炭板块震荡拉升，焦炭生产商山西安泰集团(600408.SH)一度涨超8%，云煤能源(600792.SH)、陕西黑猫(601015.SH)等股跟涨。

但《行动计划》依然强调了控制煤炭消费总量的要求，其中主要是对上述三大区域出台了煤炭消费减量目标。刘欣称，煤炭消费总量控制历来是大气污染防治措施中的核心。

《行动计划》要求，到2025年，京津冀及周边地区、长三角地区煤炭消费量较2020年分别下降10%和5%左右，汾渭平原煤炭消费量实现负增长。其中，重点削减非电力用煤。

“与十年前散煤替代不同的是，这次重点领域的煤炭减少，更多的是伴随着经济高质量发展和传统产业转型。”能源基金会煤炭转型综合工作组主任于涵告诉界面新闻。

她表示，降低煤炭消费量的新驱动力包括，煤炭高依赖行业钢铁、水泥的转型，能源消费结构向清洁能源的转型，煤电在新型电力系统中的定位逐步过渡为“支撑和保障性电源”，煤电利用小时数持续下降。

于涵表示，这一政策将对重点区域减少煤炭消费产生非常积极的影响，未来煤炭消费会更高比例地集中在电力领域。

于涵认为，对煤炭实施总量控制，有助于加速电力行业寻求储能、需求侧管理等非煤电的灵活性资源。

“如果要实现空气质量改善的目标，煤炭消费减量目标就必须完成。” 刘欣对界面新闻表示。

《行动计划》提出，到2025年，非化石能源消费比重达20%左右，电能占终端能源消费比重达30%左右。

在此前的大气污染防治过程中，以清洁取暖推进农村散煤治理是其中一项措施。

《行动计划》依然要求“持续推进北方地区清洁取暖”，与之相关的配套要求是“持续增加天然气生产供应，新增天然气优先保障居民生活和清洁取暖需求”。

针对2017年起部分地区“煤改气”后出现的气荒现象，《行动计划》要求“煤改气”要落实气源、以供定改。

据界面新闻此前报道，今年初出现限气的一大原因是缺少“低价气”。目前，地方正以新出台的天然气价格联动机制以及向城燃企业拨付气价倒挂补贴，试图解决这一困境。

雪球显示，今日燃气板块早盘集体上涨，南京公用(000421.SZ)、胜通能源(001331.SZ)涨停，凯添燃气(831010.BJ)涨超12%，深圳燃气(601139.SH)等股跟涨。

交通及钢铁产业结构升级

交通运输领域是碳排放大户。其中，以公路运输和航运为主的货运排放是交通领域减排的重点和难点。

《行动计划》称，探索将清洁运输作为煤矿、钢铁、火电、有色、焦化、煤化工等行业的新改扩建项目审核和监管重点。

大宗货物清洁运输方式包括“公转铁”、封闭式皮带廊道、新能源车船等。

“公转铁”是其中一大重点。由于铁路电气化程度较高，直接产生的碳排放远低于公路运输。从2017年开始，为了治理大气污染，原环保部推动把公路运输为主的货物运输结构转为以铁路为主。

据民间环保机构绿领环保今年发布的《环渤海港口货物“公转铁”及短途清洁运输现状观察报告》，目前铁路在承接公路转移的大宗货物运输方面，仍面临能力不足、综合成本高等瓶颈问题。

在公路货运方面，《行动计划》鼓励在上述行业行业和物流园区推广新能源中重型货车，发展零排放货运车队。力争到2025年，重点区域高速服务区快充站覆盖率不低于80%，其他地区不低于60%。

智库智慧货运中心中国区主任王波勇对界面新闻表示：“交通领域，特别是货物运输的减污降碳需要政策做抓手，技术进步做推力。新的《行动计划》的发布给货物运输结构优化、零排放中重型货车的推广等带来了重大机遇。”

据界面新闻记者了解，目前新能源中重卡在续航里程上面临“卡脖子”困境。

产业结构优化方面，相比2022年初工信部等三部委发布的《关于促进钢铁工业高质量发展的指导意见》，《行动计划》对长流程炼钢向短流程炼钢转变，新提出了量化目标。

《行动计划》要求，有序引导高炉—转炉长流程炼钢转型为电炉短流程炼钢，到2025年，短流程炼钢产量占比需达15%。

根据中国钢铁工业协会，相比长流程炼钢，电炉短流程炼钢可降低能耗50%，二氧化碳和颗粒物排放也可降低约70%。

针对《行动计划》后的下一步措施，刘欣建议，应尽快出台空气质量达标方案编制导则，指导各地开展达标方案编制。同时，加强对煤炭总量削减指标在行业和城市层面的分解落实以及督查检查，并将其纳入环保督查、双碳战略等政绩考核中。

根据CCAPP《中国碳中和与清洁空气协同路径报告2023》，2022年，全国339个地级以上城市PM2.5年均浓度为29微克/立方米，相比2015年下降35.6%，但京津冀及周边、成渝地区和汾渭平原的大气污染扩散条件相较往年偏差，有利于PM2.5浓度上升。