界面新闻见习记者 | 郁娟

2023年年底，国际社会的目光聚焦迪拜。

《联合国气候变化框架公约》（下称《公约》）第二十八次缔约方大会（下称COP28）在这里举行。12月13日中午，190多个国家最终达成一致：号召全球在能源系统中转型脱离化石能源(transitioning away from fossil fuels)，以实现到2050年实现净零排放的目标。

这是国际气候谈判历史上，首次达成有关化石能源退出的全球性共识。

除能源转型外，借助首次全球气候行动大盘点的契机，COP28还在全球适应目标（GGA）、“损失与损害”基金、农业与粮食系统变革等方面，取得了进展。

“淘汰化石能源”共识的影响有多大？气候适应、出资等议题的进展如何？针对与气候变化相关的单边贸易措施问题，谈判是否取得了成果？COP28落幕后，我们又该如何看待应对气候变化的前景？

日前，界面新闻特邀两位气候、能源领域专家，就COP28的成果、意义、热点等话题进行深入讨论，他们分别是中国社会科学院可持续发展研究中心秘书长、《公约》卡托维兹专家委员会委员王谋，博众智合(Agora)能源转型论坛中国区总裁涂建军。

王谋多年参与国际气候谈判工作，涂建军是国际能源与气候研究领域的资深人士。

COP28成果是一个均衡的“底线”

界面新闻：总体如何评价这次气候大会的成果？

涂建军：我比较认同联合国气候变化执行秘书西蒙·斯蒂尔（Simon Stiell）先生的总结，他说“COP28的成果是‘底线’，而不是‘上限’。我们必须提高气雄心壮志，加强气候行动”。

作为政治家，他说得比较隐晦，我把它翻译得更加直白一些：从成果上看，全球很多国家同意了“到2030年可再生能源装机容量达到三倍、能源效率翻一番”的目标；“损失与损害”基金也投入了运行，且有一部分国家已经承诺了一些资金量；还达成了全球适应的目标框架。但在融资领域，最后钱从哪里出，这方面并不尽如人意。

总体来说，COP28的成果是一个多方博弈后的妥协方案，它虽然没有关上实现《巴黎协议》目标的大门， 但对于提振全球气候雄心也谈不上有多么积极的贡献。

王谋：这次会议总体来讲还是达成了一个比较均衡的成果。这可能是各方都不满意但又都能接受的结果。

这次会议的重点就是全球盘点(GST)。它的谈判进程其实反映了中国和发展中国家的诉求，即不应该仅盯住“减缓”这一个目标，而应该是减缓、适应、资金、技术并重。在全球盘点案文里，可以看到减缓、适应、资金等方面的表述都有，这些方面都在平衡地推进。

全球盘点是各缔约方一年辛苦工作的成果，除了COP28，还汇集了今年6月SB58届会议（《公约》附属机构会议）谈判，以及很多小组开展的若干次对话和磋商的成果。

大会第一天通过的“损失与损害”基金，在COP28召开前就已经开展了五轮的磋商。

界面新闻：谈判在适应气候变化的议题上，有哪些进展？

王谋：在全球盘点案文以及单独的全球适应目标(GGA)决定中都有体现。 

对于全球适应目标，各国之间的分歧较大，且国际社会研究积累比较有限。尽管如此，全球适应目（GGA）决定文件仍然有亮点：对水资源、粮食、生态系统、健康、基础设施建设等“适应”主要要素都明确了一些定性的目标，如“大幅减少或降低某类风险”。另外，它还通过《公约》授权，建立了一些用于未来监测的机制。

大会结束后，还会建立一些工作组，来细化“适应”的方案，把全球适应目标进一步做实，为下一步谈判打下基础。

全球已经乘上“淘汰化石能源”的快车了吗？

界面新闻：全球盘点达成的“全球转型、脱离化石能源，到2050年实现净零排放”条款，对各国减排的实际约束力有多大？留意到，全球盘点案文对这一条有一个前提性表述，即各国以自主决定(nationally determined)的方式，为全球减排作出贡献。

王谋：“nationally determined”是全球气候治理的范式，即自下而上地提出各个国家自主减排的目标，最早在《哥本哈根协议》中就已经确定。到2015年《巴黎协定》，通过国家自主贡献目标(NDCs)的形式，确立了这一原则的指导性地位。所以案文中有这个词，可以说是与《巴黎协定》是一致的。

全球盘点第28段的内容，其实是比较真实地反映了各方对一些新的目标的认识，具体的目标还需要进一步磋商。

第28段（d）条款的确有提到“转离”(Transitioning away)化石燃料，有的机构和媒体把这一条款解读为“我们已经开启了一个去化石燃料的时代”，我认为这是一种非常积极的解读。

这条需要放在第28段的大背景下来看，这段话中谈及（a）-（h）这些目标的前提是，“号召或者呼吁各方为这些目标做出贡献”，而并不是各方就这些目标达成了共识。

公约缔约方会议通过的决定，也可以视作相对较弱的国际法，相比领导人宣言的法律约束意义更强。在没有足够科学研究支撑，没有体现共区原则的行动任务分工，没有资金、技术、能力建设等机制安排的前提下，很难推动在公约下就新的目标达成共识。

尽管不能达成共识，各方都应积极开展行动。

涂建军：由于这次气候谈判中没有更加强有力的约束条件，未来全球各国在清洁能源转型以及气候目标的实现上，肯定会根据国情以及政治态度的不同，出现分层：

欧盟及其成员国等发达经济体，例如德国，已经承诺到2050年甚至2045年实现气候中和。这类发达国家根据自身国情，在气候变化、清洁能源转型领域预计会走得快一些。

部分发展中国家，尤其一些小岛屿国家、最不发达的发展中国家，在没有国际社会大力帮助的前提下，是很难实现“全球能源系统摆脱化石能源，到2050年实现净零排放”这一目标的。

从政治态度的角度来看，欧盟和中国肯定会继续大力推动清洁能源转型进程。至于美国，明年总统大选后不排除其气候承诺再次出现反复的情况。

所以，除了全球供应链的“去风险化”，未来全球气候政治领域如何实现“去风险化”，也需要进一步观察。

沙特阿拉伯、俄罗斯等产油国，根据他们在历次全球气候谈判进程中的表现，未来则很可能继续在全球清洁能源转型，尤其是“去化石能源”领域，拖全球的后腿。

COP28成果对中国的影响要辩证地看待：一方面，COP28的成果文件表明，短期内中国在国际气候政治领域面临的压力比原来预计的要小一些，所以国内政策腾挪的空间可能就会相对大一些。

但在这个多重危机叠加的时代，如果中国能源领域的投资过多地锁定在化石能源资产，尤其是新建煤电项目上面，那到2030年以后，即中国从碳达峰进入碳中和的阶段，中国面临的减排以及适应气候变化的压力将会极大地增加。

界面新闻：“淘汰化石能源”条款的谈判一波三折，最终能从分歧走向共识，推动因素有哪些？

涂建军：至少有三条。

第一是中美最近在气候、政治等领域的双边关系出现回暖。2023年11月15日，中美两国政府联合发布《关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明》，为COP28大会的成功召开奠定了一个比较良好的政治氛围。中美是全球两个最大的经济体，也是两个最大的温室气体排放国，如果中美在气候领域不进行合作的话，COP28的成功就无从谈起。

第二个因素，跟这次主席国的选择也有一定的关系。阿联酋与中国、西方国家，以及产油国、油气消费国的关系都良好，另外作为一个资金实力比较雄厚的中东国家，阿联酋愿意拿出真金白银来支持COP28的诸多议程。未来像这样的国家恐怕越来越不好找了。

第三个因素是，中国气候特使解振华和中国代表团成员在COP28谈判中，在发展中国家与发达国家阵营之间，起到了一个很好的沟通、协调作用。

考虑到中国巨大的能源经济体量，以及远低于发达国家平均水平的诸多人均指标，中国是现代社会第一个真正意义上的“混合经济体超级大国（hybrid superpower）”，所以天然具有在发展中国家与发达国家阵营中发挥桥梁作用的优势，未来中国应该继续从这个角度发力，建设性地推动联合国气候谈判进程。

22国发起“核能宣言”，意味着什么？

界面新闻：在本届气候大会上，核能第一次被纳入解决气候问题的框架之内。美、日、韩等22个国家宣布，要使全球核能的装机容量到2050年增加两倍。这是否意味着，核能在全球减排进程中的分量会有所增加？

涂建军：核电问题是一个高度复杂的能源政策问题。除温室气体减排的考量外，还受到核电的度电成本、核废料如何处理、重大事故发生的真实概率，以及核扩散等诸多复杂因素的影响。

本质上，它是全社会对于核电技术接受度的问题。

在核电发展的历史上，出现过1979年美国三哩岛堆芯熔毁事件、1986年切尔诺贝利事故、2011年福岛核危机。现在，全球对核电的发展态度是彻底分层的。

例如，以法国为代表的一些国家，对于核电技术的接受度和信任度较高，所以在能源转型过程中会大力支持核电；同样属于欧盟成员国的德国，则做出了“弃核”的决定；日本曾暂停核电，后又重启，态度比较摇摆。

福岛核危机发生后，中国核电安全标准得到了极大提高。目前，中国核电建设仅在沿海省份进行，内陆的核电还没有开闸。

鉴于此，对于依旧有机会发展核电行业的国家，要非常珍惜全社会对该行业的信任和接受度。上述信任和接受度经不起太大的冲击，一旦失去就再也回不到从前。

界面新闻：对于核电宣言涉及的国家名单，怎么看？

涂建军：22国关于核电的联合宣言发布后，我注意到了一条新闻，说”德国事前完全被蒙在鼓里”，这是非常有意思的一件事情。

另外值得注意的是，中国在建核电机组规模高居全球第一，但不在这22个国家的名单中，而蒙古这个连在建核电机组都没有的邻国却在其中。

我听说有参会代表问过蒙古代表团的高级别成员，问对方“为什么蒙古可以加入这个协议”，对方回答说自己也不清楚，但表示“既然受到了邀请，那为什么不加入呢？” 。由此可以看出，该核电宣言的发起，很可能掺入了地缘政治的考量。

22国核电宣言在一定程度上能推动全球减排，但如果过多掺入了地缘政治的考量，那最终落地的效果，恐怕就会大打折扣。

“单边措施”写进了全球盘点

界面新闻：欧盟“碳关税”也是大会期间舆论关注的热点。中国很早就参与推动把类似议题纳入气候大会的议程，这件事有哪些背景? 

王谋：今年欧盟的“碳边境调节措施” (Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM)完成立法进程，进入“试验期”实施阶段。包括CBAM等这一类缔约方单边发起实施的应对气候变化的政策措施，在《公约》框架下，被归结为“单边措施”(unilateral measures)问题。这些措施的共性特征明显，即单边制定规则、单边实施、单边裁定。

相对多边机制，单边措施对于被裁决的对象来说，肯定是不公平的。气候治理是联合国系统下的多边治理进程，所以单边措施对此也是一种挑战。 

针对这个问题，基础四国（中国、巴西、印度、南非）作为发展中国家的一支代表性力量，在会前就要求COP28谈判议程中增加一个“单边措施”的议程，即我们要求在《公约》多个谈判渠道下，安排时间、安排会议来对“单边措施”问题进行讨论。

这些讨论会更多地聚焦单边措施对其他国家的负面影响，以及如何来防止或减少负面影响，这是我们要把这个议题放到《公约》框架下来讨论的主要原因。 

界面新闻：今年推动的进展如何？

王谋：谈判有一些进展，但仍是一个妥协的结果。最终在全球盘点案文的“国际合作”部分，有一段类似《公约》第3.5条，跟“单边措施”有关的表述。

在谈判中，发展中国家都要求在全球盘点的案文中援引1992年《公约》第3.5条的条文，但最后还是作出了妥协。最后在《公约》3.5条基础上作了一些小小的改动，表述相对弱化。

至于未来在气候谈判中如何推进这段话的落实，能开展哪些具体的活动，能如何帮助发展中国家防止单边措施的负面的影响，还要看后续各方进一步磋商结果。

（注：《联合国气候变化框架公约》第3.5条规定：缔约方应合作来促进一个具有支持性、开放的国际经济体系，后者将为所有缔约方，尤其是发展中国家缔约方，带来可持续的经济增长和发展，从而使它们能够更好地应对气候变化问题。为应对气候变化而采取的措施，包括单边措施，不应构成任意或不正当的歧视，或变相限制国际贸易的手段。）

界面新闻：这些谈判进展，是否有可能促使欧盟取消“碳关税”？

王谋：在《公约》框架下公开讨论这个问题，其实会给欧盟实施CBAM带来一些压力。

虽然今年谈判中达成的条款表述比较弱，但是弱总比没有要好，至少让欧盟看到了有那么多国家希望把单边措施纳入《公约》的多边机制下开展工作。不仅是发展中国家，土耳其和俄罗斯这两个附件一国家也非常支持立这一议程项。（注：《公约》的附件一国家为工业化国家，与发达国家含义相近） 

欧盟推行的CBAM，未来可能会有两种倾向，一是它继续推单边机制，二是它把单边机制推成一个多边机制。

比如，欧盟在2010年左右推动把进出欧盟的航班的碳排放纳入欧盟碳市场(EU-ETS)，刚开始也是一个单边措施，后来演变为现在的国际航空碳抵消和减排机制(CORSIA)，成为民航系统下的多边市场机制。

但我认为，欧盟把CBAM推成多边机制的可能性还是较小。因为欧盟推出这一单边机制，一是想要平衡欧盟相关产业自身的减排成本，防止所谓的“碳泄漏”，尽管“碳泄漏”仍是个较有争议的概念；二是欧盟也把CBAM这样的单边措施作为向其他谈判对手施压的一种手段，虽然有一定政治风险，但从现实情况来看，这些风险还没有大到欧盟不能承受。

气候融资需要“去地缘政治化”

界面新闻：钱，对于发展中国家实现气候目标很重要。本届气候大会在气候融资领域的进展如何？

涂建军：绿色气候基金第二次融资获得了一些国家的认捐，31个国家的融资总额已经超过了100亿美元。也有国家对最不发达国家基金和气候变化特别基金作出了一些捐助承诺，但是加起来总量也不过是一两亿美元的水平。此外，还有部分各国对适应基金也作出新承诺。

但需要看到，目前全球在气候融资上的成果，远远低于发展中国家进行清洁能源转型、实现气候目标所需要的资金量，后者需要的资金量级在数万亿美元。

（注：绿色气候基金(Green Climate Fund)是目前全球最大的气候基金，用于帮助发展中国家减缓及适应气候变化，2015年在《巴黎协定》中确立。该基金在COP28期间新增认捐35亿美元，使其总额达到128亿美元。

最不发达国家基金(Least Developed Fund)和气候变化特别基金(Special Climate Change Fund)都于2001年成立，前者用于支持最不发达国家适应气候变化的影响，COP28期间募得1.3亿美元；后者用于支持发展中国家适应气候变化并增强抵御能力，COP28期间募得3100万美元。

适应基金(Adaptation Fund)用于资助《京都议定书》的发展中国家缔约方的适应气候变化项目，COP28期间共募得1.34亿美元。)

界面新闻：为何近年气候大会募得的气候资金数目都比较有限？

涂建军：现在处于全球多重危机叠加的时代，包括2022年的俄乌冲突，还有最近的巴以冲突，都仍在持续，且疫情后全球经济复苏的程度也比较有限。

出于这些原因，以及其他政治性因素的干扰，很多发达国家在气候融资领域没有起到很好的表率作用。

此外，随着部分新兴经济体国家的经济总量、人均GDP增加，国际气候谈判中出现了一种趋势，即气候融资领域想让中国朝发达国家的标准靠拢。短期讲，这会对谈判进程产生一定的干扰。

王谋：不管是《巴黎协定》还是《公约》，都一直明确气候资金的出资主体是发达国家。但发展中国家可以自愿出资。

从长线看，未来肯定需要发达国家起基础性的引领作用，然后各方共同参与，来推动资金问题的解决。

只有当资金问题真正得到解决，才能保障发展中国家应对气候变化的政策措施得到充分的实施。

从《巴黎协定》来看，很多发展中国家提出的国家自主贡献目标(NDCs)是conditional，即有条件的，这种条件就来自于发达国家的资金、技术和能力建设的支持。没有这些支持，很多发展中国家是没办法实现《巴黎协定》下的承诺的。

涂建军：从这个角度来讲，如何在气候融资领域“去地缘政治化”，让各方的资金之间产生合力，而不是用零和的思维去看待出资问题，是非常重要的。

界面新闻：COP28落幕后，该如何看待人类应对气候变化的前景？

王谋：不要期待一届COP会议就可以解决应对气候变化的所有问题，气候治理、实现碳中和是一个长期的进程。

同时，也没有必要把COP28解读为一个新纪元的开始，会议本身也没有被赋予这样的使命和义务。

今年的会议取得了一个均衡的结果，其实是一个年度的总结，盘点并确定今年各方可能达成的共识，并为后续的全球气候治理进程打下基础，明确方向和任务。

涂建军：我用一个相对正能量的表述来回答。面对气候危机所带来的巨大挑战，人类社会没有任何选择。世界各国只有排除地缘政治的干扰，通过深化国际合作、推进全球清洁能源转型，人类社会才有实现《巴黎协定》目标的可能性。