界面新闻记者 |
界面新闻编辑 | 翟瑞民
随着我国城镇化进程的加快，农村妇女因婚姻关系、户籍等发生变动，涉及农村集体经济组织成员身份确认、土地承包经营、征地补偿或者征用补偿以及宅基地使用等方面的争议更为复杂，已成为社会普遍关注的问题。
2023年12月25日，《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》（简称：草案）提请全国人大常委会会议二次审议。草案就“外嫁女”权益保护问题作出多项规定。
“农村妇女权益保护一直是社会关注的焦点，也是我们在立法调研和草案研究修改工作中高度关注的问题。”12月22日，全国人大常委会法工委发言人臧铁伟在新闻发布会上说，此次拟提请审议的草案二次审议稿在此方面做了进一步补充完善。
臧铁伟介绍称，为防止外嫁女等集体经济组织成员的权益“两头空”，草案二次审议稿增加规定：“农村集体经济组织成员结婚，在新居住地的农村集体经济组织未取得成员身份的，原农村集体经济组织不得取消其成员身份。”
同时，为了更好地保护农村集体经济组织中妇女的合法权益，在草案原有规定的基础上，进一步明确妇女享有与男子平等的权利，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶、户无男性等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。
“外嫁女”并非法律术语，而是根据中国农村婚俗惯例而形成的习惯性称谓。有研究将“外嫁女”的概念分为狭义和广义两类，狭义专指与村外人结婚、户口仍留在本村的妇女，广义外嫁女还包括嫁入本村、户口也迁入的“内嫁女”，离婚或丧偶的外嫁女，入赘女婿以及上述人员的子女等。
以“外嫁女”为关键词在中国裁判文书网上进行查询，截止2023年12月25日，共有32744篇裁判文书。其中刑事案由49件，民事案由24376件。广东、海南、湖南是出现相关案件最多的三个省份。2014年至2019年，相关裁判文书上网数量逐年上升，此后虽有回落，但截至2022年，相关文书数量仍在千件以上。
界面新闻注意到，2018年，《最高人民法院关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》发布，曾明确依法依规保护农村外嫁女的合法权益。最高人民法院民一庭相关负责人在接受媒体采访时表示，农村外嫁女合法权益涉及“两方”“两层”法律关系。
“两方”法律关系是指农村外嫁女与“娘家”一方和与“婆家”一方的法律关系。“两层”法律关系是指外嫁女作为农村承包经营户的成员与承包经营户的法律关系和作为村民与农村集体经济组织之间的法律关系。
当前，中国法律尚未对“农村集体经济组织成员”概念及其资格的认定问题给出具体解释。这是学界、业界普遍认为外嫁女相关案例多发，司法裁判缺乏统一法律依据，出现同案不同判现象的主要原因。
“外嫁女权利保护问题本质上仍是集体经济组织成员权问题。”最高法民一庭相关负责人曾表示，“现行法律对农村集体经济组织主体地位规定不明确，当前我国农村集体经济组织成员权的取得和丧失缺乏全国统一的、明确的、权威的判断标准。”
目前，涉及农村集体经济组织成员资格的规定散见于各种规范性文件中。因此，在草案制定过程中，根本性解决农村集体经济组织成员权问题，从上位法层面保障集体经济组织成员权益，成为各界关注的焦点。
“成员资格的封闭性”是第十三届全国人大常委会委员、农业与农村委员会副主任委员刘振伟提出的概念。在2020年中国发展大会上，刘振伟发言称，制定农村集体经济组织法需要厘清几个问题，其中包括“农村集体经济组织成员资格的封闭性”。“农村集体经济组织成员的权利来源于成员资格，有资格才有权利，资格锁定权利。”刘振伟称。
草案已经落实了这种“封闭性”。草案中第十一条对“成员”进行了定义：户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地为基本生活保障的农村居民，为农村集体经济组织成员。
第十二条对“成员确认”做了具体规定：农村集体经济组织成员大会按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、生产生活情况、基本生活保障来源、对集体积累的贡献等因素，依法确认本集体经济组织成员，制作或者变更成员名册。
草案初次提请审议后，刘振伟在农民日报发文，针对“农村集体经济组织成员身份”再次指出，“鉴于集体经济组织成员身份的复杂性，立法确认认定原则需要有包容性，户籍关系、土地承包关系、劳动贡献、资本贡献、不同时期的国家政策、历史沿革、当地风俗习惯等，都是考量因素，同时给省级人大细化立法留出空间，具体个案则由农民集体经济组织自主确认。”
长期关注农村妇女土地权益的北京市千千律师事务所项目负责人林丽霞则不认同将“成员确认”的权力授权给“成员大会”即村集体，她认为，这不仅无法对农村集体经济组织成员权的取得树立统一的标准，甚至将加剧“外嫁女”和村集体之间的矛盾。
林丽霞告诉界面新闻，根据立法法（2023年修订）第十一条规定，农村集体经济组织成员身份权属于民事基本制度范畴，应由法律规定，而不能由村民表决决定。
同时，根据司法实践中的常见案例，她认为，村民之间存在利益冲突，如果“外嫁女”群体少分或不分利益，其他村民则可以多分，显然，如果集体成员资格的认定由村民表决决定，容易导致以所谓民主的“合法形式”维护多数人的权益，实则侵害少数个体成员权益的后果。
林丽霞等在草案征求意见阶段提出关于草案第十二条的修改建议。“农村集体经济组织成员资格权应由法律进行统一、明确、具体的规定，以便于村集体依法自治，地方政府和法院在处理此类纠纷时有法可依。”她认为，应以“户籍”作为成员资格认定的主要条件，以是否被纳入体制内社会保障体系作为排除要件，这样的标准其实是有些省市政府或法院已进行成功探索的成果，立法部门可将这些经验上升为法律。
界面新闻注意到，关于集体成员资格的认定是否应以“户籍”为主要条件，学界存在争论。2021年12月，中国法院网上刊发的文章《浅析“外嫁女”农村集体经济组织成员资格的司法认定》曾提到，“审判实践中成员资格认定情形纷繁复杂，且事关农民重要基本民事权利。仅以户籍作为认定标准，容易导致个案不公正。”“例如，在集体经济组织分配集体福利、收益和征地补偿等时，仅户籍作为认定标准，容易出现空挂户、回迁户，进而损害其他集体成员的权益。集体成员资格的认定以‘户籍+权利义务关系’为认定标准。”
针对草案二次审议稿中增加的规定：农村集体经济组织成员结婚，在新居住地的农村集体经济组织未取得成员身份的，原农村集体经济组织不得取消其成员身份。林丽霞认为，如果说这一条是为了保障女性权益而专设的，则该条假设了一个前提，即女性结婚后都将去往“新居住地”，即居住生活在男方家庭。
“但现实情况中，纠纷最多的恰恰是因为女性结婚后一直留在娘家生活。”她称，这类情况与新增规定中所设的前提条件不相符，出嫁女性借由该项规定维护自身权益的有效性也难判断。
林丽霞认为，草案通过后，在将“成员资格认定”的权力授权给“成员大会”的情况下，农村妇女对土地权益的维护或将更加困难。她建议，应赋予司法机关和基层政府对“村规民约”“成员大会决议内容”合法性进行审查和纠错的权力和职责，“司法权是保障个人权利的最后一道防线，司法权如果让位于村民自治权，个人权利则会彻底失去保护。”她称。
评论