记者 方卓然

2024年，上海将加快推进城市更新。

城市更新究竟有何含义？上海城市更新有哪些难题和壁垒？各类经营主体应如何参与其中？……

1月4日，同济大学建筑与城市规划学院教授、同济大学国家现代化研究院城市更新中心主任徐磊青接受了界面新闻的专访。

“城市更新不是简单的拆建，其核心是产业结构的升级与城市的发展进化。”徐磊青表示，目前城市更新的内涵已经扩展到城市结构、功能体系及产业结构的更新和升级等多方面内容。

徐磊青指出，从西方众多城市的发展历程可以看出，中心城区往往会走向衰落。二战以后，西方大量城市发展呈现出明显的郊区化特征，到二十世纪七八十年代就出现了中心城区的衰落。

以美国为例，当时出现了中心城区房地产税难以收缴的情况，并且地铁、教育等各类城市软硬件设施建设都较为落后。二十世纪九十年代以后，美国慢慢通过规划或更新的手段重新推动内城复兴，当时中心城区地价已经处于较低的位置，在这种情况下进行产业或人员的导入，重新给当地注入了生机。

“这个过程在以美国为代表的西方已经走过一遍了，如果不及时开展城市更新，上海也有可能经历这样的历程。”徐磊青认为。在上海，各种旧住房类型复杂多样，这意味着，如果要改造，势必要不断探索新模式、升级新路径。

2022年，上海全面完成了被称为“天下第一难”的成片二级旧里以下房屋改造。自此，“城市更新”也被赋予了更深的意义。

2023年初，成片旧改任务收官后，上海全面部署并启动零星旧改、旧住房成套改造、“城中村”改造，即“两旧一村”改造，也是上海民心工程之一。

改造一头连着百姓民生，一头连着城市发展，但相比成片二级旧里，零星地块旧改面临面积小、户数少，开发价值低、资金筹措难等现实问题。

“从做工作角度来说，上海探索旧住房改造的历史长达几十年，无论是为了民生福祉，还是提升中心城区经济密度和区域能级，‘两旧一村’改造都势在必行。”徐磊青说。

目前，上海在多年的旧改探索中形成了“拆、扩、抽、加”四类主流方式。

其中，“拆除重建”效果最好，但限制条件最多，适用于成片改造；“贴扩建”是改变房屋结构进行扩宽，来增加厨卫面积，适用于前后房屋间距比较大的住房；“抽户”是让部分居民彻底搬离并给予相应补偿，从而降低居住密度和建筑使用强度，释放面积给留下的居民增加厨卫，适用于需要保护历史结构、风貌的住房，如黄浦承兴里、虹口春阳里；“加层扩建”则是通过增加楼层来添加居住面积。

在多年的实践中，上海的城市更新思路也由“拆改留”转换为“留改拆”，让饱含人民情感的旧街区、老建筑重新回归市民生活。

徐磊青认为，上海之所以转变为“留改拆”，原因有持续拆迁成本过高、保留街区历史文化、促进社会公平发展三方面的考虑。

他进一步解释，旧房子拆掉后，新产业、新功能、新建筑，新空间被填充进来，这导致城区的文化和社会脉络完全断档，市井烟火气完全消失，即便是片区内的原住民也变得不再认识这个地方。

“对于上海这样一个历史文化名城来说，这样的情况是不可持续的。”徐磊青说，而“留改拆”模式对城市和市民而言，则注重文化的保留。这种可持续的城市更新模式，不仅改善了原住民的居住条件，更在活化利用中推动历史文脉和现代生活融为一体，从而塑造出上海城市软实力的神韵魅力。

除了让文化和社会持续发展，徐磊青还特意强调，在改造的过程中，财政或金融的持续发展也至关重要。“目前城中村改造还要着眼于成本管控，加强更新模式的统筹，找到群众接受意愿、市场参与动力、财政承受程度的平衡点。”

他解释说，社区、居民是城市更新的主要使用者、是主体。因此，他们一定会根据自己的空间资源来换取自己最大的利益。对于企业来说，进行城市更新需要衡量成本和收益，追求更高的容积率、追求利益最大化。而地方政府应该站在中立层面，提供机制、法律、程序等方面的保障，成为一个城市更新的公共平台。

此前，上海曾明确提出，将鼓励各类经营主体参与，引导公众和社会力量共同参与。

对此，徐磊青认为，城市更新依然面临一些主要的困难，资本的进入机制和退出机制需要更明确，特别是退出机制应该完善，这样可以让更多的资本进入。他建议，政府应通过健全完善相关法律体系、市场机制，把各种体制机制理顺，为各类经营主体提供一个平等的平台，并且在法律上保证各个主体的平等性。此外，相关项目的规划要有一定的弹性。

“城市更新项目涉及很多法律、产权等诸多方面的调整，需要进行一些规划创新。”徐磊青说，比如在用地功能、容积率、停车位、公共空间等方面，建议政府按每个项目的具体情况设定条件和指标，营造出产生利益空间，从而吸引社会资本更积极地参与到其中。

他举例指出，在容积率方面，日本东京在推进城市更新的过程中，项目容积率可以达到9倍，甚至有的商办地块容积率最高可以达到15倍。

“从另一面来讲，也正是因为上海市在过去20年里，把城市建设强度进行了较为严格的规定，所以在新一轮建设过程中，改造空间比较大，反而形成了优势。”徐磊青分析道。

在经历了多年的城市更新后，一些城市会出现这样的问题：马路、社区变新了，但是似乎没有什么特点，千篇一律。作为一名建筑设计师，从设计的角度出发，徐磊青认为，现在出现城市更新千篇一律的原因就是社区参与度不够，地方差异没有在更新中体现。

他建议，在实际工作中，政府一定要吸收地方的意见，特别是街道、社区以及居民的意见，甚至在非重点核心区，社区意见可以占主导。“我们需要发动自下而上的力量，让居民、社区都有发言权，发动民间智慧，挖掘地方的智慧和文化，让城市差异式更新。而自下而上和自上而下的结合，需要有相应的机制保证执行落地。”