界面新闻记者|戈振伟

城中村改造是中国超大特大城市近年来的工作重点之一，广东深圳正试图通过实施新规来加速改造。

1月4日，由深圳市规划和自然资源局会同深圳市住房和建设局起草的《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》（征求意见稿）（下称《意见》）发布，于2024年2月4日前向社会征求意见。

《意见》明确，城中村改造的对象，是以深圳市域内原农村集体经济组织继受单位及原村民实际占有使用的现状居住用地为主的区域。分为拆除新建、整治提升、拆整结合三类。具备条件的城中村实施拆除新建，不具备条件的城中村实施整治提升，介于两者之间的实施拆整结合。

《意见》提出，对于拆除新建类城中村改造项目，坚持人民政府负主体责任，由区政府组织实施拆除新建类城中村改造工作。

具体的工作流程包括：意愿征集和项目可行性研究、纳入拆除新建类城中村改造年度计划、基础信息核查、项目实施方案和改造单元规划编制、搬迁补偿和安置、土地清理与收储、用地出让及开发建设等。

其中，意愿征集上，拆除新建类城中村改造项目需经物业权利人2/3以上同意，并经原农村集体经济组织继受单位同意后方可实施。这意味着在新规下，可以推行多数人同意即可实施改造的方案，公共利益成为主导，避免出现钉子户。

补偿方面，区政府可以依据国家和本市国有土地上房屋征收与补偿有关规定作出房屋征收决定及征收补偿决定。区政府于物业权利人搬离并交付房屋之日起开始支付搬迁补偿费。

广东省城规院住房研究中心首席研究员李宇嘉对界面新闻记者表示：“深圳城中村改造新规强化了政府统筹和引导的作用。”

过去，尽管确立了“政府统筹、市场运作”的模式，但政府统筹功能没有发挥到位，基本让位于市场，甚至被市场绑架。

“旧模式下，改造实施方案和单元规划由前期服务商（市场化开发商）编制方案和规划，存在因改造成本高，导致规划调整，政府不得不审批。现在，明确了拆除新建类城中村改造的实施方案及改造单元规划，要由区政府组织指定部门编制，确保规划的刚性功能，强化了政府统筹，避免了过去完全市场化主导导致规划被突破，比如拆迁补偿成本的突破，倒逼对容积率的突破。”李宇嘉说。

《意见》提出，对于拆除新建类项目，鼓励实施区域统筹和成片开发，在城中村空间范围的基础上将周边低效用地一并纳入实施改造。值得一提的是，四类城中村用地可以优先纳入拆除新建范围，包括重点功能片区、重大基础设施范围、重大产业项目范围、存在安全隐患、治理难的片区。事实上，此前深圳南山区对辖区内的平山村、白芒村加速改造，正是因为它们都处于西丽湖国际科教城空间规划范围内。

在用地出让及开发建设方面，除安置房用地外，拆除新建类城中村改造项目内土地完成净地入库后，市规划和自然资源局可依法采用综合评价出让或带设计方案出让等公开方式确定土地受让方，由土地受让方实施开发建设。

无法安排安置房用地的，可将回迁安置要求作为土地出让条件纳入土地供应方案，土地受让方完成土地开发后将安置房移交区政府，由区政府实施回迁安置。在项目经济可行、规划条件能够支撑的前提下，应按要求配置一定比例配售型保障性住房。

引入前期服务商的，区政府根据项目实施协议对前期服务成本进行核算，按照保本微利原则上浮一定比例后，向前期服务商支付收储补偿金。

李宇嘉认为，新规的实施也将降低改造成本，“此次明确了‘总成本+微利’的收储补偿金支付原则，倒逼改造必须要做到依法征收、控制总成本”。

对于整治提升（含拆整结合）类城中村改造项目，《意见》明确，局部拆建应以栋为基本单位，涉及的拆除用地面积之和（含零星纳入的空地）原则上不超过拆整结合类城中村改造项目总用地面积的30%。项目实施主体可以是街道办事处，或者选择具有一定规模、信誉良好、具备整治提升类城中村改造经验的企业。

城中村是中国工业化、城镇化的一个产物。深圳在1980年成为中国的经济特区，经历四十多年的快速发展后，从人口不过几万人的小渔村，发展成为超千万人口的特大城市。伴随发展，城市开始包围自然村庄，农民转身成为房东，城中村由此诞生。

据中国（深圳）综合开发研究院2023年9月文章《深圳城中村楼栋字典2022》数据，截至2022年底，深圳全市以自然村为单位的城中村单元共计2042个，城中村总楼栋约31.9万栋，总套（间）约591.3万，总建筑面积约2.2亿㎡，占全市建筑总量比重超过40%，居住人口占全市实有人口约60%。辖区建面和栋数前三甲为龙岗、宝安、龙华三区。

深圳的城中村租住了大量在深圳收入相对低的群体。根据深圳链家研究院的长期监测，实际租住在深圳城中村的比例可能达租赁总人口的60%—70%，居住约有1200万人。

在官方的政策文件中，城中村被认为普遍存在公共卫生安全风险大、房屋安全和消防安全隐患多、配套设施落后、环境脏乱差、社会治理难等突出问题，因此需实施改造。

2023年，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。会议指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。

考虑到深圳的城中村规模如此之大，涉及租客如此之多，对其改造必然是一项艰难的工程，挑战不小。

比如，前期改造的项目，都有高额补偿，提高了居民的胃口，现在要依法征收，村民可能不同意。即便不改造，他们一样继续搞出租屋经济，不影响收入。

“单靠国企和公共资金（专项债、专项借款）等，不足以推进动辄百亿的项目，市场资金参与的积极性不高，如何激发市场主体的动力是大问题。还有，改造要配套建设保障性住房，但这会增加成本，如何平衡这个成本也是大问题。”李宇嘉说。