记者 王珍

去年12月召开的中央经济工作会议对2024年的财政政策进行了安排部署，明确提出谋划新一轮财税体制改革。1月7日，在中国人民大学财税研究所主办的中国财政政策论坛2024年第1期（总第9期）研讨会上，与会专家指出，新一轮财税体制改革要以调动地方政府干事创业、创造财富、发展经济的积极性作为核心内容。

在此基础上，引导地方政府职能合理转变，鼓励地方政府发展创新、符合经济发展理念的产业，实现创新驱动战略等。此外，改革的目标还包括增强财政可持续性、化解地方债务风险；厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模，优化央地关系。

改革核心是调动地方政府的积极性

国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长、研究员冯俏彬表示，新一轮财税体制改革要释放地方政府和市场主体的活力，并且要瞄准中国式现代化目标，结合经济、人口、社会等经济社会的变化来进行改革。

“如何稳住中国经济增长的基本节奏，是财税改革最大、也是最直接的背景。当前地方政府的活力不足很明显，已经成为财政体制改革当中要去解决的问题。”她说。

冯俏彬建议，新一轮财税体制改革要以调动地方政府干事创业、创造财富、发展经济的积极性作为核心内容，以瞄准全国统一大市场建设为基本方向，同时考虑当前财政运行过程中出现的各种复杂现实问题，一并进行推进。

粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒也认为，当前地方财力不够协调，地方税体系尚未建立，有待另谋出路，有必要建立更具激励相容的制度体系，进一步发挥地方政府的积极性。

中国人民大学财税研究所执行所长、财政金融学院教授吕冰洋强调，激发地方政府积极性要“因时代变化而变化”。“（上世纪）八十年代地方政府积极性主要是‘办属于我的企业’，分税制改革以后地方政府积极性转变为‘办到我这里投资的企业’，积极性的内涵很丰富。”

“引导地方政府职能合理转变，不是一味促进制造业或重化工业投资，而是鼓励地方政府发展创新、符合经济发展理念的产业，实现创新驱动战略等。”

稳定宏观税负

2016年以来，在大规模减税降费的推动下，我国宏观税负持续下行。2022年2月，时任财政部部长刘昆在谈及近些年减税降费政策实施成效时表示，按国际可比口径计算，我国宏观税负水平从2016年的28.1%降至2021年的25.4%，税收占国内生产总值比重从2016年的17.5%降至2022年的13.8%，处于世界较低水平。

宏观税负，是指一国在一定时期政府收入占经济总量的比重，体现政府在国民收入分配中所占的份额，及政府与企业、居民个人之间占有和支配社会资源的关系。宏观税负并非越低越好，过低的宏观税负会影响到财政可持续性。因此，近两年来，相关部门和财税专家就表示，要稳定宏观税负。

吕冰洋指出，过去十年，我国宏观税负总体上处于持续下行的态势，无论是税收占GDP的比重还是一般公共预算收入占GDP的比重，在过去十年累计下降接近10个百分点，这使得财政收支的汲取能力明显下降。

“现行区域优惠政策过多，税收‘洼地’的存在造成税基侵蚀，大量税收优惠干预了市场效率和公平，不利于构建统一国内大市场。”他说。

中国人民大学财税研究所所长、财政金融学院副院长马光荣在会上发言时说：“不仅是站在当前，如果按照未来经济发展的一般规律，现有的宏观税负可能难以支撑未来经济发展对公共品的需求。”

在稳定宏观税负的问题上，他提出，必须提高“两个比重”，一是提高财政收入占GDP的比重，二是提高中央财政收入占全部财政收入的比重。此外，在税制改革的大方向上要提高直接税的比重，其中对个人所得税而言，要加强个税对财产所得的调节，适当降低劳动所得税负，将个人经营所得纳入综合所得范围。

力促财政可持续

防范和化解地方政府债务风险是近两年政府工作的重点内容之一。地方政府债务风险是多方面问题的综合体现，包括财政收入增速下降、支出责任过大、支出效率低下、监管失效等等。 

罗志恒认为，新一轮财税体制改革要通过体制机制改革解决财政可持续性问题，避免地方政府陷入财政危机。长期来看，要站在国家治理和国家战略的高度，围绕促进推动高质量发展、构建统一大市场、共同富裕、统筹发展与安全等战略任务，构建新的财政和税收制度。

吕冰洋指出，近十年来，我国财政收入增长速度低于GDP增长速度，导致财政可持续性在下降，债务压力扩大，地方债风险不断累积，这种情况下财税体制改革需要统筹财政资源，提高财政支出效率，改革社会保障制度等。

他建议，在政策空间不断缩小的情况下，需要用财政体制来调动各方的积极性。在预算制度改革方面，实施全面规范、公开透明的预算制度；加强人大的预算监督；全面实施绩效管理；落实中期财政规划，建立跨年度预算平衡机制。

马光荣强调，优化债务管理的核心是继续“开好前门，堵好后门”。“前门可以开得更大一些，进一步增加专项债额度，健全政府债券分配机制。堵后门要建立管控隐性债务的长效机制，在化解存量的同时又能够遏制增量。”

厘清央地财政关系

2024年是分税制改革三十周年，与会人士普遍认为，厘清政府与市场的关系、合理划分央地财权和事权是新一轮财税体制改革的重点。

马光荣指出，新一轮财税体制改革的必要性在于牵引出政府与市场关系的改革，优化中央与地方关系。应实质性推动事权划分改革、推动地方税体系建设、完善转移支付制度。

“从财政数字上来看，过去这些年尽管一直在提部分事权要上移中央，但中央财政支出所占比例过去十年基本没有变，仍然处于14%的低水平。”他说，未来中央要切实承担起更多的事权，通过实体化机构的改革，真正承担起职能责任。

罗志恒指出，政府与市场关系和边界不清，导致政府兜底责任不断扩张，容易产生有限财力与无限支出责任间的矛盾，不利于发挥有效市场与有为政府的共同作用。中央与地方事权和支出责任划分不清，地方政府承担过多的事权和支出责任，中央支出占比远低于国际平均水平，在“中央决策、地方执行”制度体系下地方政府债务持续攀升。

他建议，未来要进一步厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模；逐步上收事权和支出责任至中央政府，减轻地方政府的支出责任和财政压力。

近年来，中央财政在财力紧张的情况下，通过优化支出结构加大对地方转移支付力度。2023年，中央对地方转移支付规模首次超过10万亿元。

罗志恒认为，当前中央对地方转移支付规模已突破10万亿元，转移支付规模过大容易产生效率损失以及地方政府的道德风险，甚至是逆向激励。但是，不加大对基层转移支付，又不利于地方“三保”（保基本民生、保工资、保运转），必须通过改革打破走出这个循环。