界面新闻记者 | 张倩楠

界面新闻编辑 | 翟瑞民

反洗钱法修改获得重要进展。2024年1月22日，李强总理主持召开国务院常务会议，讨论了《中华人民共和国反洗钱法（修订草案）》（简称：修订草案）。

此前在2021年6月1日，中国人民银行曾发布《中华人民共和国反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》，面向社会公开征求意见。这标志着，2007年起施行的反洗钱法将迎来首次重大修改。

“反洗钱法修改过程相对来说比较艰辛。2021年修订草案第一稿就已面向社会公开征求意见；2023年，修订草案被列入当年国务院立法工作计划；十四届全国人大常委会立法规划将反洗钱法（修改）列为条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。根据立法计划，修订草案2025年将有望获得通过。” 北京大学法学院教授、参与反洗钱法修订草案讨论的专家王新告诉界面新闻。

洗钱犯罪威胁金融安全

“洗钱”（money laundering）一词作为刑事术语最早诞生于美国。20世纪30年代，以阿尔·卡彭为首的黑帮组织在芝加哥开设了几百个洗衣房，将贩毒走私、敲诈勒索等手段获得的“黑钱”与洗衣房的收入一同向税务机关申报，将赃款“洗白”，美国财政部特工在试图抓捕阿尔·卡彭时发明了“洗钱”一词。

王新告诉界面新闻，洗钱作为下游犯罪，在产生初期是恰如寄生虫般紧密地依附于毒品、有组织犯罪、腐败犯罪等三类上游犯罪。自“9.11”事件发生后，在国际社会全力打击恐怖主义和恐怖融资的大形势下，洗钱被公认为恐怖分子隐藏其收入和获取资金的渠道。对此，国际社会反洗钱理念发生急剧转变，开始调整传统的反洗钱策略，在原有的反洗钱基础上增加反恐怖融资内容。

王新介绍，随着洗钱犯罪的日益发展，其危害性开始发生核裂变，逐渐从依附于上游犯罪的单一属性中脱离出来，升级为非传统性安全中的突出问题，具有自己独立的属性。

“洗钱和反洗钱皆已成为可以影响、操控乃至‘侵略’某一国家或地区的非对称力量。从这个意义上说，它已升级为一种非传统武器。因此，对绝大多数国家而言，面临的金融安全挑战是严峻的。”复旦大学中国反洗钱研究中心执行主任严立新告诉界面新闻。

严立新介绍，以全球视野观察，洗钱在现阶段呈现出新的特点。首先，洗钱总量逐年增长，频度提高，表现为小额、多批次、多名目。此外，洗钱活动不断向非银行机构“外溢”。在各国加强对金融业的监管、处罚力度，银行业的反洗钱总体水平不断提升的形势下，不法分子和犯罪组织开始将洗钱活动向反洗钱意识相对较弱、制度和执行漏洞较多的保险、证券、基金等非银行金融机构，以及拍卖、典当和担保公司、财务公司、娱乐业等领域扩张渗透。

“通过上述途径被漂白的‘白钱’，通常仍会再回到银行体系，即所谓‘二次进入’。这对银行识别资金的原始来源和性质，履行反洗钱义务，增加了相当难度。”严立新说。

此外，随着科技发展，虚拟货币为代表的新产品、新业务以及新技术、新渠道被不法分子所滥用。洗钱、恐怖融资日趋全球化、网络化、智能化和复杂化。

严立新介绍，当前， “看门人”等专业人士越来越被不法分子所青睐。“看门人”主要指律师、审计师、评估师、公证员以及银行风控人员、反洗钱合规等专业人士等。这些专业人士对相关法律法规、税务、财务、金融机构内控机制很了解，知道存在哪些真空地带和灰色领域，故成为洗钱分子或组织争相收买的主要对象。

此前在2017年9月，国务院办公厅曾发布《关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》，明确提出要形成适应社会主义市场经济要求、适合中国国情、符合国际标准的“三反”法律法规体系，建立职责清晰、权责对等、配合有力的“三反”监管协调合作机制，有效防控洗钱、恐怖融资和逃税风险。

王新介绍，近年来，我国对反洗钱重要性的认知，可以说发生了“三级跳”：从最初关于维护金融机构稳定和声誉之最狭义的理解，发展到洗钱与产生经济利益的上游犯罪之间联系而延伸至维护金融安全，最后提升到维护总体国家安全的战略高度，并且将反洗钱纳入国家治理体系和治理能力现代化的系统。这必然会对我国反洗钱的刑事法律规制产生影响。

“二十大报告和2023年中央金融工作会议都提到要全面加强金融监管，反洗钱工作的主要内容是监测资金流动，将金融活动纳入监管的‘抓手’就是反洗钱。” 王新说。近年来，我国对洗钱罪的打击力度也在不断加大，据最高检公开数据，2023年1月至11月，全国检察机关起诉洗钱犯罪2435人，同比上升16.6%。

特定非金融机构纳入监管

“金融行动特别工作组”（Financial Action Task Force，简称：FATF）是全球反洗钱和恐怖融资最具权威性的政府间国际组织。为了适应打击洗钱犯罪的新形势需要，2007年中国成为该组织正式成员。2012年，金融行动特别工作组修订发布新的国际标准——《打击洗钱、恐怖融资和扩散融资的国际标准：FATF建议》，并以此为依据，从2014年至2022年对所有成员开展互评估，旨在综合考察成员反洗钱工作的合规性和有效性。

据中国人民银行网站消息，2019年4月17日，金融行动特别工作组（FATF）公布了《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》。该报告认可近年来中国在反洗钱工作方面取得的积极进展，认为中国的反洗钱体系具备良好基础。

同时，报告指出，中国反洗钱工作也存在一些问题需要改进。例如：相对中国金融行业资产的规模，反洗钱处罚力度有待提高；对特定非金融行业反洗钱监管缺失，特定非金融机构普遍缺乏对洗钱风险及反洗钱义务的认识；法人和法律安排的受益所有权信息透明度不足；执法部门查处案件、使用金融情报、开展国际合作工作时侧重上游犯罪，而相对忽视洗钱犯罪；中国在执行联合国安理会定向金融制裁决议方面存在机制缺陷，包括义务主体、资产范围和义务内容不全面，国内转发决议机制存在时滞等。

据介绍，FATF在报告中还发布了对我国反洗钱和反恐怖融资技术合规性的“打分成绩单”。“对互评估报告中指出的问题进行对标整改，并且在后续再评估报告中将低分项目评级上调至达标水平，不仅是遵守FATF评估程序规则的义务要求，而且直接关系到我国作为负责任国际大国的形象问题。”王新说。

“反洗钱法修改的一个重要背景是我国面临FATF第五轮评估。”严立新介绍，我国通过刑法修正案的立法模式，对洗钱罪进行了一系列修改完善，反洗钱法作为单行法，在反洗钱的概念及义务内容、管辖规则、反洗钱义务主体、罚则等方面作了进一步细化完善，如果反洗钱修订草案可以在第五轮评估前正式通过，将会成为一个重要的加分项。

王新认为，反洗钱法修改最重要的一点是把特定非金融机构纳入监管并明确其范围。“FATF对我国评估的6项不合规中有3项都与特定非金融机构有关。”王新说，修订草案将个人、单位、企业和特定非金融机构纳入反洗钱的义务主体中，改变监管义务主体单一的情况，有助于监测和遏制各种形式的洗钱活动。

王新介绍，在当前经济全球化进程，跨国洗钱犯罪骤增的背景下，反洗钱法修订草案规定了境内金融机构配合阻断外国法律与措施不当域外适用的义务，要求向国务院有关金融监督管理机构报告批准，实际上就是“家长”出面，能够保护本国利益，应对他国进攻性的主张和做法采取反制措施，主动防御风险，提升在国际规则制定中的话语权。修订草案还有一个亮点在于对“受益所有人”规则的完善，这也是因为FATF对我国评估的6项不合规中有2项都与其相关。

修法应完善司法救济机制

针对修订草案，王新表示，反洗钱法牵涉的面比较宽，修订草案很难做到面面俱到，只能先把最为紧迫的内容框架性地体现出来。

“当前最主要的、最紧迫的、也是最有必要上升到法律层面去解决的，就是涉及到虚拟资产的洗钱问题。”严立新介绍，利用加密货币、虚拟资产进行洗钱逐渐成为一个主流趋势，但我国法律对于虚拟资产的内涵和外延缺乏清晰的定义。

王新则认为，从取缔比特币在中国的合法地位就可以看出我国对于虚拟货币的态度。为防范数字金融风险，我国禁止对虚拟货币提供或接受服务。反洗钱法修订草案已经将应对新型洗钱风险涵盖在内，要求金融机构在采用新技术、提供新产品之前必须对洗钱风险进行评估，并采取风险管理措施。

实践中发现，金融机构的“严防死守”并不足以杜绝虚拟资产洗钱。2021年，最高检、央行曾发布一起利用虚拟货币跨境兑换洗钱的典型案例。2018年，陈某波涉嫌集资诈骗罪潜逃境外。其亲属陈某枝按照陈某波指示，将陈某波用非法集资款购买的车辆以90余万元的低价出售，随后在陈某波组建的微信群中联系比特币“矿工”，将卖车钱款全部转账给“矿工”换取比特币密钥，并将密钥发送给陈某波，以供其在境外兑换使用。

为何出现这种情况？严立新介绍，我国现行法律基本上是成文法，司法机关只能在法律规定范围内行使判决权，不能突破法律。虽然反洗钱法修订草案已将防范虚拟资产洗钱纳入其中，但是对于虚拟资产洗钱犯罪后续查封、冻结、扣划、罚没等问题缺乏可操作化的指导，出现“前后脱节”。法律没有授权，则会产生“灰色地带”，形成打击利用虚拟资产洗钱过程中的执法盲点和难点。

除此之外，严立新介绍，我国反洗钱执法过程中的司法救济工作还有较大的完善空间，反洗钱法也应该涵盖司法救济相关内容，保障公民合法权益。现实中，对于涉嫌洗钱等不法甚至犯罪行为的金融账户或个人银行卡“一封了之”“一冻了之”“一扣了之”的情形屡见不鲜，甚至司空见惯。这其中，不乏被误中、误伤的个体或群体，因账户被误封误冻却申诉无门、久拖不决进而造成个人、家庭或企业陷入绝境的案例亦不鲜见。

例如，在2020年“冻卡”行动中，某地数万商户的银行账户被冻结。为处置危机，当地政府牵头临时成立了“银行账户冻结援助中心”，梳理登记商户账户冻结信息，并派出40余个工作组前往全国各地沟通协调银行卡解冻事宜，这对商户和地域经济、政府声誉造成了极大的冲击和不利影响。

“对于洗钱、电信诈骗、虚假交易、腐败等不法犯罪行为，类似的针对性行动的确起到了有效遏制和打击效果，但过程中被误中误伤的情形也客观存在，而相关主体却缺乏必要的知情权、申诉通道、纠正和救济机制。这是一个一直未被足够重视的问题，因此，亟待建立虚实相间、职责明晰，由监管部门、金融机构、行业协会、金融消费者权益保护、独立第三方如律师等组成的网络，形成完备的、可操作的组织架构、制度、规则和流程。”严立新说。

王新认为，反洗钱必须建立一个合规的管理体制。反洗钱法作为基本法，应将反洗钱的合规要求纳入其中，便于后续颁布实施细则等指导性文件。

此外，严立新介绍，我国在建立金融情报网络方面仍有相当的提升空间。目前，国家除在上海设立了反洗钱分中心外，在其它省（市、自治区）没有分支机构，难以满足各地在维护地区经济稳定、金融稳定和社会稳定过程中对金融情报的巨大需求。应以反洗钱法修订和国家新一轮机构改革为契机，立足当前及未来国家治理的需要，战略提升系统性资金监测能力，有效应对众多或重大的不确定性。