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界面新闻编辑 | 刘海川
2024年5月8日，中国人大网公布全国人大常委会2024年度立法工作计划，其中在23件拟初次审议的法律案中，再次出现企业破产法的名字。
这是企业破产法自2021年以来第3次进入全国人大常委会年度立法计划拟初次审议名单。此前在2021年和2022年，企业破产法虽然进入名单，但最后都没能提交修订草案进行审议，2023年也只是被纳入预备审议项目。
我国企业破产法施行17年，为维护社会主义市场经济秩序起到了积极作用。近年来，随着经济社会发展和企业经营情况不断变化，该法部分内容已无法适应我国推动供给侧改革、改善营商环境的新形势，修法的迫切性愈加显现。此番再次被列入立法工作计划，企业破产法修订草案能顺利提交审议吗？
加快立法进程
现行《中华人民共和国企业破产法》于2007年6月1日起正式施行。实际上，这部法律施行之前，我国曾在1986年制定了的一部《企业破产法（试行）》。但是，该法当时仅适用于国有企业，而且也过分倚重政府权力，难以成为各种市场主体统一适用的破产制度。
新企业破产法从1994年全国人大开始起草，到最后颁布施行，也经历了12年时间。2018年9月，企业破产法启动修改程序，被列入十三届全国人大常委会立法规划第一类项目，属于“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。2023年9月，十四届人大常委会立法规划明确，企业破产法属于第一类项目，为“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。
2024年1月初，中国人大网发布全国人大财经委报告透露，全国人大财经委已会同有关单位及专家学者成立企业破产法（修改）起草组，深入开展修法调研，广泛征求各方意见，积极推进起草工作。该委将进一步完善企业破产法修订草案稿，加大工作力度，加快推进立法进程，争取尽早提请全国人大常委会审议。
“企业破产法修改有必要加快进程。”中国人民大学法学院教授、全国人大财经委企业破产法修改工作组成员徐阳光对界面新闻表示。
徐阳光指出，近年来，在经济环境方面，有大量企业想通过破产进行挽救，也有通过破产来出清的需求，但是由于法律不健全，司法机制不通畅，企业破产法没能很好地发挥作用。而且，在疫情之后，确实有一些困境企业经营压力比较大，企业破产法重整制度等可以帮助他们解决财务困境，所以他们也有很强烈的需求，期盼法律完成修改尽快出台。
界面新闻注意到，企业破产法修改近几年已成为全国两会代表委员讨论的热点话题，比如十四届全国人大一次会议代表提出的议案中，涉及企业破产法修改的就有4件。
广东省破产管理人协会会长朱征夫2022年在全国两会上提出，破产法律制度是应对重大经济变化、化解系统性金融风险的重要制度工具。近年来出现了一些重大复杂案件，要求企业破产法进一步完善制度内容，更好地发挥防范化解风险的作用。
为何企业破产法几次列入年度立法计划都未能进行审议？深圳大学法学院破产法研究中心主任齐砺杰对界面新闻表示，其中一个原因是，世界银行营商环境评估发布新的版本，针对破产处理的一些指标发生改变，企业破产法修改如果未能体现这些指标，我国评估排名就会大幅下降。而这些指标目前外界尚未能完全读懂，该怎么体现立法技术，写进法条比较难，所以需要推迟修改企业破产法。
对此，徐阳光认为，“世界银行营商环境环境评估指标的变化，实际是起到促进作用，因为对于有些指标来说，如果立法不作修改的话，会成为失分项。所以，有必要尽快推动立法机关修改企业破产法。”
“全国人大常委会每年立法任务相对也很繁重，有些法律能按期完成，有些法律可能就推后，列入审议名单的最后没能审议也很正常，其他法律也出现过这种情况。”徐阳光告诉界面新闻。
个人破产入法？
齐砺杰指出，企业破产法修改进程缓慢的另一个重要原因是，个人破产制度是否能正式推行。目前，个人破产制度已经在深圳试点三年，技术上没有难度，问题是当前的时间节点是否合适。随着经济形势变化，国内地方债务问题突出，金融行业承担的不良债务比较多，如果再增加个人债务化解业务，估计金融机构的压力会很大。
2021年3月1日，我国境内首部个人破产法规《深圳经济特区个人破产条例》正式实施。此外，近年来，个人债务集中清理制度等“类个人破产制度”也正在浙江、江苏、四川、山东等地区试点推行。
2019年7月16日，国家发改委印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》提出，分步推进建立自然人破产制度，逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度。2020年5月发布的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》也明确要求，健全破产制度，推动个人破产立法。
界面新闻注意到，是否建立个人破产制度已经成为企业破产法修改面临的最大争议。一些声音反对个人破产入法，主要是认为我国信用体系还不完善，如果允许个人破产，可能造成大量逃废债行为。此外，由于文化观念的原因，公众对于破产制度，尤其是个人破产还存有很多顾虑。
徐阳光建议，企业破产法应直接设立个人破产制度章节，法律名称直接改为“企业与个人破产制度”。因为企业破产和个人破产是紧密联系在一起的，可有助于企业和企业主债务的共同化解。另一方面，企业破产和个人破产拥有很多共通的规则，没有必要再单独制定个人破产法。当前，我国个人破产相关的制度环境已经成熟了，比如财产登记制度、信用惩戒制度等都已建立多年，可以很好打击逃废债情况。
海润天睿律师事务所合伙人、破产与重整业务部副主任林涛律师对界面新闻介绍，个人破产从学理上分为经营者破产和消费者破产。经营者破产主要涉及企业主为企业债务提供的担保责任等，消费者破产则涉及面比较广，问题比较复杂，比如房贷断供、信用卡个人失信等问题，从司法实践来看，对个人债务人仅有强制执行并不足以解决问题。
“从全国人大立法计划中的名称来看，这次建立整体的个人破产制度可能性并不大。但从实践角度出发，我们希望能把经营者破产和企业破产一并推进，这样便于推动重整计划通过，也可以保护企业家。”林涛表示。
齐砺杰表示，小微企业破产是世界银行新确定的评估指标，而其底层逻辑就是个人破产。如果不能推行个人破产，小微企业破产也根本无法推进，技术上难度非常大。银行不用太担心债务化解的问题，这主要跟受案量有关，即便个人破产放开，大家也会很谨慎，不会有太多案件，损失的债权也不会很多。
“希望个人破产制度能在这次修法中得以确立，但它毕竟是一项新制度，从无到有，必然会面临一些不同观点。所以，立法机关相对比较谨慎，可能希望在这种重大问题上进行更充分地论证，更周全地考虑。”徐阳光表示。
修法应先改名？
2023年10月，最高法审判委员会副部级专职委员刘贵祥在第十四届中国破产法论坛上介绍，从2018年-2022年，人民法院受理破产案件6.97万件，占企业破产法实施以来全部破产案件的70%，清理和处置债务金额6.4万亿元，有力维护了社会和谐稳定。
而在2021年2月，刘贵祥在公开发表的《我国破产法的实施与改革完善》一文中指出，民众对破产还普遍存在排斥心理，相关主体申请破产的动力不足，进入破产程序的困境企业数量偏少。此外，有的地方还存在出于局部、地方利益考虑，设置条件阻碍企业依法破产。
林涛指出，之前企业破产法可能更多定位于市场退出、淘汰落后产能，现在则更多突出破产保护、企业重生拯救的功能。修法进程加快，也是因应经济形势新的变化。
对于企业破产法本身存在的缺陷，林涛举例，现行企业破产法有些规定缺少强制力，比如管理人接管债务人的财产和材料，实际操作中经常遇到不配合的情况，中止执行和解除保全实施情况也不理想，尤其是涉及异地时。此外，现在一些比较成熟的破产实践，例如合并破产和预重整，尚缺少国家层面的法律依据，破产程序效率也有待提高，现行法律还缺少对于特殊市场主体破产的制度供给，尤其是中小企业重整和金融机构破产。
值得关注的是，随着企业破产法启动修改，它本身的法律名称是否需要改变也引发讨论。中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员陈夏红近日发表《给破产法取一个温暖的名字》一文称，就市场经济而言，破产法是一部不可或缺的好法律，但“破产”这个名字却是一个不折不扣的坏名字。全国人大代表、威达高科技控股有限公司董事长周桐宇在2024年全国两会上建议，将该法律直接改为“破产保护法”，以体现我国破产保护法律的人文关怀。
对此，林涛表示，企业破产法毕竟还负有市场出清的功能定位，除了重整还有清算、和解等情况，改成别的名字都比较片面，而且，制度和文化本身也有惯性和延续性，“关键不是名称的问题，更多是要建立理性的破产文化和破除对破产的污名化。”
徐阳光认为，这涉及到观念更新的问题，现在所说的破产是一个广义概念，包括庭外重组、和解，以及正式重整、清算等多个层面，不能再简单理解为破产清算。我们要坚持破产清算、破产和解与重整统一规定在一部法律的立法体例，然后更新政府部门和社会各界对破产观念的认识。
齐砺杰表示，现行企业破产法整个框架离完美状态还很远，应该实行全市场主体全破产，参与市场竞争就有破产的可能，要让凡是能产生债务的主体都能破产，“破产本来就是极其复杂的领域，现行企业破产法的条文比较简单，字数比较少，所以要解决如此复杂的问题，从技术上来说很困难。”
“现行企业破产法施行17年，成绩有目共睹，不足之处也呈现出来了，该是到了我们总结经验、分析问题，提出立法对策的时候。”徐阳光说。
界面新闻从有关渠道获悉，目前，全国人大财经委已经形成较为成熟的企业破产法修改草案。相比于往年多次推迟，相关专家表示，修订草案今年提交审议应该比较乐观，经过一审的成熟草案应该会向社会征求意见。而最终草案何时能通过并施行，仍需拭目以待。
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