记者 王珍

《中国中共中央关于进一步深化全面改革、加速推进中国式现代化的决定》在部署深化财税体制改革时，提出“深化零基预算改革”。

“零基预算”是指，年度预算编制不受以往预算安排情况的影响，所有的预算支出均以零为基点编制。而我国当前普遍采用的预算模式为“基数预算”，即每年的预算决策主要基于上一年的预算拨款，并在此基础上进行适度调整。

分析人士认为，和“基数预算”相比，财政零基预算管理可以打破支出固化格局，构建该保必保、应省尽省、讲求绩效的资金安排机制，最大限度发挥财政资金效益。但难点在于如何有效评估支出项目，以及打破既有利益的分配格局。

零基预算试点最早可追溯到1994年分税制前后。公开资料显示，自1993年起，河北、湖北、安徽、海南等地先后启动零基预算改革试点，但因制度体系缺失等外部条件的制约，成效并不理想。

2014年《预算法》颁布，为加快建立和完善现代财政制度提供了强有力支持。广东、天津、上海等地区纷纷开展新一轮零基预算实践探索，但成效依然不理想。《南方周末》曾报道，2014年，在反腐倡廉、经济增速放缓的压力之下，“零基预算”改革在广东落地，从省级到珠海、清远、中山等地市，相继开展改革试点。但零基预算仅在珠海实行两年，就画上了休止符，“各个部门最后报上来的预算总数大大超过珠海的可支配财力”，预算编制又恢复到了传统的“基数+增长”。

尽管如此，零基预算依然没有被放弃。2021年，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，明确提出坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模，调整完善相关重点支出的预算编制程序，不再与财政收支增幅或生产总值层层挂钩。

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇在接受界面新闻采访时指出，长期以来，基数预算模式在政府财力资源配置中占据主导地位，且便于操作、不易触动既得利益，但与此同时，财政也陷入了“基数+增长”的制度陷阱，严重阻碍了稀缺财政资源的有效配置。

“在当前财政紧平衡状态下，重新强调并推进零基预算的实践应用，对于实现基本公共服务均等化、优化财政资源配置具有重大现实意义。”王振宇说。

据政策咨询智库蒙叶咨询的统计，近十年，我国财政收入年均增长率为6.3%，支出年均增长率为8%，财政收入增速放缓、支出“只增不减”且结构固化僵化的矛盾进一步凸显。零基预算改革的目标是探索建立能增能减、有保有压的预算安排机制，其核心在于卡紧预算“编制关”。一方面要打破支出固化格局，构建“先有项目后有预算”的预算安排机制，贯彻“先谋事、后排钱”的理念，保证财政预算紧扣重大战略安排，提升保障重点的能力；另一方面要加强预算资金绩效目标的编制和审核，以压减一般性支出，转而用于保障重点支出，从而达到优化预算支出结构的目的。

王振宇认为，零基预算的实施不应局限于传统的部门预算编制，而应拓展至政府间收入划分、转移支付制度构建等更广泛领域，以实现财政管理的相机抉择与动态平衡。

2021年以来，多个省份相继开展零基预算改革的探索。比如，2021年广西组织推进自治区本级零基预算改革，出台《自治区本级零基预算改革实施方案》和《关于推进自治区本级部门零基预算改革工作的补充通知》，盘活存量项目支出181亿元。

2022年，安徽印发《安徽省全面实施零基预算改革方案》，提出打破预算安排和资金分配的基数依赖，所有预算支出均以零为基点。据《人民日报》报道，安徽省全面清理重塑185项支出政策。2023年预算，安徽省级146个预算项目数较上年减少482个。改革以来，累计收回中央及省安排的各项沉淀低效资金216亿元。

吉林省也在今年明确提出，全面推行“零基预算”，树立“经营城市”的理念，盘活有效资源资产，充分考虑投入产出，坚决杜绝盲目举债、低效投资、不计后果、铺张浪费行为，运用社会资本合作新机制，优化收益模式、融资方案，确保投资回报，确保有效投入、物有所值、把钱用在刀刃上。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示，这些省份因自身财政问题更有改革的动力，在经济下行和财政收支紧张的背景下，深化零基预算改革对于保障国家重大战略实施、优化支出结构、提高财政可持续性具有重要意义。另外，零基预算有利于调动部门单位干事创业的积极性，对财政部门的要求也更高，体现了高水平社会主义市场经济体制对财政自我革命和财税治理的更高要求。

不过，施正文强调，三中全会提出“深化零基预算改革”，并非要全面废除基数预算，而是鼓励各地根据实际情况灵活推行零基预算，不搞“一刀切”。国际上，零基预算与基数预算也同时并存，各国根据实际情况选择，美国相对普遍采用零基预算，但也不全是零基预算。

另外，有观点提出，零基预算必须从上到下实施，从中央部门开始，地方才能更好推动。但是，施正文指出，零基预算更贴近基层，可先从地方试点，中央根据情况稳妥推进。“零基预算在美国都是从地方开始，更适用于基层，中央部门可选择条件成熟单位试点。”他说。