界面新闻记者 | 刘婷

2022年，现任美国总统约瑟夫·拜登先后发布《芯片与科学法案》和《通胀削减法案》，推出总计超4000亿美元的税收抵免、贷款和补助等优惠政策，吸引以新能源和半导体行业为代表的制造业回流本土。两年过去，这项雄心勃勃的制造业回流计划看起来进展不顺。

英国《金融时报》周二发布独家调查结果称，在上述两大方案背景下宣布的造价过亿美元的大项目中，近四成项目进度滞后或停摆。导致项目难以落地的原因包括成本超预期、需求放缓、政策缺乏细则以及大选带来的不确定性。

《金融时报》称，与上述法案相关的过亿美元大项目共114个，总投资2279亿美元，但其中总投资约840亿美元的项目进度滞后两个月至数年，还有些项目被无限期暂停。报道称，该报记者在查阅了公司新闻稿和文件、以及采访了100多家公司和地方政府后得出以上结论。

这些“难产”的项目包括意大利国家电力公司Enel在俄克拉荷马州投资10亿美元的太阳能电池板工厂、韩国LG集团在亚利桑那州投资23亿美元的电池厂，以及全球最大锂矿生产商美国雅宝公司（Albemarle）在南卡罗来纳州投资13亿美元的锂精炼厂。

在《金融时报》的调查发布前，今年7月，天风证券在一份研报中指出，有一些迹象反映美国“制造业回流”可能并没有按预期顺利展开。比如，尽管设备投资增速在《芯片与科学法案》和《通胀削减法》出台之际有所回升，但整体增速依然保持在较低水平；两大法案实施后，在厂房建设阶段的确促进了制造业回流美国，但在进入设备投资阶段后，回流的速度有所放慢；生产过程中所用的机械和设备更多依赖进口，而非通过国内工业设备来满足需求。

天风证券指出，相比之下，在清洁能源领域，光伏的“制造回流”进展相对顺利，但半导体产业的“回流”步伐较为缓慢，这主要是受到两个因素的影响，一是美国政府补贴能否持续，二是专业技能人才存在缺口。

对于企业来说，要拿到美国政府补贴并不容易。虽然《通胀削减法案》的税收抵免延长至2032年，《芯片与科学法案》也为选定的申请人提供了慷慨资金，但这些补贴通常只有在企业完成特定目标后才能获得。

《金融时报》指出，美国最大的外包半导体封装测试企业Integra Technologies去年宣布在堪萨斯州贝尔艾尔市建设一座价值18亿美元的半导体工厂，但由于政府资金的不确定性，该项目尚未推进。另外，由于氢气税收抵免政策的不确定性，挪威电解器制造商Nel Hydrogen暂停了位于密歇根州的一个4亿美元项目。 

此外，在高利率背景下，融资成本上升也是导致项目难以及时落地的一个原因。为应对通胀，美联储自2022年3月至2023年7月连续11次加息，累计加息幅度达525个基点，将联邦基金利率目标推至5.25%-5.50%的高位，创2001年以来的新高。同时，通胀也给刚刚起步的项目增添了压力，自2021年1月拜登就任总统以来，美国物价上涨了20%以上。

“由于劳动力和供应链的原因，每个人的成本都高于预期。”亚利桑那州卡萨格兰德市市长克雷格·麦克法兰对《金融时报》称。今年3月，日经新闻曾报道称，由于建筑成本上升和劳动力短缺，台积电和英特尔的五家供应商推迟或缩减了其在亚利桑那州的建设项目。

市场需求放缓是导致项目进度滞后的又一个原因。比如，由于光伏电池价格下跌，Maxeon、Heliene和Meyer Burger等太阳能电池板制造商推迟了在美国建厂的计划；受电动汽车销售放缓的影响，韩国汽车零部件制造商Samkee将其在阿拉巴马州建厂的时间往后推了1-2年。

还有一些项目则是受到政治因素的影响。比如，太阳能制造商VSK能源取消了原计划在科罗拉多州布赖顿市的一项2.5亿美元投资，以保障该项目免受共和党总统竞选人唐纳德·特朗普可能上台的影响。在此前的竞选集会上，特朗普明确表示，如果他再次当选美国总统，将废除拜登的《通胀削减法案》。

对于《金融时报》的这篇调查报道，美国白宫发言人罗宾·帕特森表示，项目建设时间表发生变化是很常见的，在拜登政府的领导下，美国制造业投资连续六个季度创历史新高，今年以来每个月新增2万个建筑业岗位。

自巴拉克·奥巴马以来，美国总统都将制造业回流写入其施政纲领，但长期以来，美国国内一些机构对“制造业回流”能在多大程度上刺激经济持怀疑态度。比如，今年6月，卡托研究所赫伯特·施蒂费尔贸易政策研究中心副总裁斯科特·林西科姆在国会联合经济委员会发表演讲时称，《芯片和科学法案》和《通胀削减法案》实施以来，美国制造业总就业人数、产出、订单和产能利用率基本没有什么变化。

他表示，虽然近几个月来半导体和交通运输等行业表现较好，但至少到目前为止，美国并没有出现“制造业繁荣”。与此同时，他担心美国可能会形成二元工业经济结构，即得到政府补贴的大公司发展前景更加乐观，而规模较小、不受政策支持的本土制造商前景更加悲观。

“有充分的理由怀疑，太阳能、电动汽车、半导体和其他政府支持的行业在未来几年不会成为高效、创新和具有全球竞争力的企业。”林西科姆说，此外，补贴政策还可能引发贸易保护主义、以及和其他国家的补贴竞赛乃至贸易争端。