文丨罗志恒（粤开证券首席经济学家、研究院院长） 方堃（粤开证券高级宏观分析师）

近期，中央政治局会议提出“加大逆周期调节力度”，金融、发改、财政等部门先后宣布“一揽子增量政策”，稳增长上升到更加重要的位置；市场和社会对此反应积极，预期和信心明显提振。但同时各方对于稳增长的重点在投资还是消费产生了较大分歧，对投资消费的关系产生了一定程度的误读；还有部分观点基于我国过往基建投资产生了浪费、引发债务风险等情况，认为不需要再搞基建。对此我们在《对近期政策讨论的思考：财政如何发力？》中做了部分阐述；本文进一步梳理比较了国际上10个经济体的基建数据和国内31个省份的数据，分析未来我国基建投资发力的重点领域及其空间，我们认为问题的关键不在于要不要基建、而在于投什么，未来的基建投资要与人口流动趋势、人口结构变化、提升经济增长潜力、实现安全发展挂钩。

一、关于基建投资的总体情况及认识误区：我国基建投资增速快，有利有弊，未来仍有空间

党的二十大报告提出“构建现代化基础设施体系”。长期以来，我国基建投资强度远高于其他发展中经济体，超前的基建投资建设在稳定宏观经济、推动城镇化进程、保障民生等方面都发挥了重要作用，但也衍生出了投资效率下行、部分重复建设造成浪费以及地方债务风险上升等问题。需要认清的是，我国基建仍面临人均资本存量不高、地区分布不均衡、民生领域存在短板，未来仍有进一步优化提升空间。对于偏远、落后地区的投资，投资回报率并不高，大规模投资的出发点是公共服务的均等化。我国作为发展中国家的国情没有变，有必要重视当前基建总量不足和结构不均的问题，及时找到当前及中长期迫切需要又能弥补短板、惠民生的投资领域。

（一）关于投资及基建投资的认识误区

我们认为，要避免将投资与消费二元对立起来，要避免以基建投资中存在的问题简单否定未来基建投资的必要性。

其一，投资与消费是并重的，两者共同构成经济循环的有机整体。没有消费的投资是无效的、不可持续的，没有投资的消费会出现供给不足、物价大涨。

其二，投资和消费在短期都是需求，但是从中长期看，投资是供给，消费才是终端需求。党的十九大和二十大报告均明确提出“发挥消费对经济增长的基础性作用，发挥投资对优化供给结构的关键性作用”。

其三，不能泛泛地讨论要投资还是要消费的问题，关键是两者的比例关系以及支持投资和消费的领域，不是要不要，而是投什么。

其四，至于投资尤其是基建投资，既要看到投资的效率持续下降、引发诸多浪费以及政府债务高企等问题，但同时也要看到基建投资在经济发展、城镇化进程以及解决就业中发挥的重大作用。

其五，从国际比较以及国内31省份区域比较看，我国基建投资还存在人均不足与结构失衡的问题，未来基建投资还有一定空间。我国基建投资面临总量不足、区域不均、结构上“看得见的基建多、看不见的基建少”的问题。因此，问题不在于要不要投资、要不要基建，而在于找到当前及中长期迫切需要又能补短板惠民生的领域和区域，投入到能发挥出经济和社会效益的地方。

其六，当然也不能寄希望于再通过超大规模、重复建设的基建投资拉动经济增长，基建投资不能只重规模和速度而不重质量和结构。人口高峰已过，意味着未来基建投资增速大概率也将下滑。

（二）我国基建投资的总体情况

长期以来，基础设施建设在稳增长、扩内需、惠民生等方面发挥重要作用。当前我国基建投资还面临总量不足、区域不均、结构上“看得见的基建多、看不见的基建少”的问题。

一是总量全球领先，但人均还不足。幅员辽阔、人口众多的基本国情决定了我国人均公共投资指标相对较低，与发达经济体相比仍有较大差距。根据IMF投资与资本存量数据库（ICSD），2019年，我国人均公共资本存量为2.16万美元/人，低于美国（3.73万美元/人）、日本（4.99万美元/人）等发达经济体。

二是区域分布不均衡，人口流入地区还不够。国内区域发展不平衡，城市化进程持续推进，人口流入地区的基础设施和公共服务供给和质量仍有待提升。

三是高质量发展背景下基础设施建设仍有短板。直接能够拉动经济的铁公机多，短期拉动经济效应不明显的领域如教育、医疗等短板突出。每千人医护人员远低于发达经济体。基建投向领域仍待优化，对新一代信息技术、新能源等科技基础设施的投资仍显不足。数字化发展不平衡现象仍存，还有近3.5亿人口未连接互联网。

四是基建投资效率下降，推升债务风险。按照中国社科院数据，我国政府部门杠杆率从2008年末的28.1%增长到2024年二季度末的57.8%。部分中西部地区存在过度投资、重复建设和投资浪费的现象，借助城投平台扩张加剧地方债务风险。2023年末，青海省、贵州省政府债务负债率分别达87.8%、72.3%，超出60%的警戒线。

二、国际差距：总量高但人均指标不高、医疗教育领域差距较大

总体上，中国基础设施建设加快，与国际的差距正在缩小。根据瑞士洛桑国际管理发展学院发布的《2024年世界竞争力年报》，对世界上67个经济体的竞争力进行评价，其中基础设施水平评价指数涵盖交通、科技、医疗、教育等各项设施，是衡量国家竞争力的重要指标之一。报告显示，中国在基础设施方面位列第15，弱于北欧国家、新加坡（第4）、美国（第7）、韩国（第11）等经济体，但排名已超越德国（第20）、法国（第21）、英国（第22）、日本（第23）等经济体。

（一）交通：铁路公路总里程领先，但路网密度远低于发达经济体

铁路方面，中国铁路总里程位于全球第二，但铁路网密度低于国际主要经济体。从总量看，2023年末中国铁路营业里程达到15.9万公里，位居世界第二，低于美国的29.4万公里；其中高铁营业里程4.5万公里，位居世界第一。2023年，全国铁路固定资产投资完成7645亿元，投产新线3637公里，其中高铁2776公里。根据《人民日报》2024年10月2日转引国铁集团数据，我国“八纵八横”高铁网主通道建成投产约80%，开工在建规模约15%，国家主要骨干路网建设临近完成。中国高铁里程已经超过其他国家高铁营业里程总和，高铁已覆盖了全国96％的50万人口以上城市，安徽等10个省份已实现“市市通高铁”。从密度看，由于国土面积广阔、地质结构复杂，我国铁路密度与发达经济体仍存在较大差距。2023年我国铁路密度为1.65公里/百平方公里，高于俄罗斯（0.5）和巴西（0.38），但低于德国（9.34）、日本（7.3）、英国（6.64）、法国（5.05）、美国（2.99）和印度（2.29）。根据国家发改委《中长期铁路网规划》，2035年，全国铁路网运营里程预计达到20万公里左右，其中高铁7万公里左右，与2023年相比还有2.5万公里高铁有待投入运营。随着全国高铁路网密度和人均铁路拥有量大幅提升，铁路建设投资规模不断提升，地方债务压力加大，项目经济效益走低，未来铁路建设规划要科学发展，平衡发展与风险、统筹普速与高速、协调客运与货运。总体上铁路投资仍具备一定增长空间，如在客运需求较高线路建设第二通道、人口密度较低地区建设普速支线、完善货运铁路与集疏运体系等。

公路方面，我国公路路网密度也低于国际主要经济体。从总量看，根据国际公路协会数据，2021年中国公路总里程为528万公里，位居全球第三，仅次于美国（664万公里）、印度（633万公里）。从密度来看，2023年我国公路网密度为56.6公里/百平方公里，公路路网密度在发展中经济体中高于俄罗斯（10）和巴西（19），但仍远低于主要发达经济体，英国（165）、德国（184）、法国（202）、日本（322）等发达经济体公路路网密度普遍在100公里/百平方公里以上。

城市轨交方面，我国城市轨道交通处于高速发展阶段。从总量看，根据交通运输部披露，2023年末，中国31省份运营城市轨道线路运营里程达10165.7公里，里程数位居全球首位，高于欧美等主要经济体，总里程相当于德国城市轨交里程的2.5倍。从密度看，我国一线城市轨道交通密度低于国际主要城市，未来轨道交通建设仍有空间。2023年中国一线城市中，若以行政区面积计算轨交密度，深圳的城市轨道交通密度最高，为0.29公里/平方公里；而北京、上海、广州城市轨道交通密度分别为0.05、0.13、0.09公里/平方公里，低于日本东京（0.16）、美国纽约（0.44）；若以市区面积计算密度，上海轨交密度上升至0.37公里/平方公里，高于英国伦敦（0.30），而北京市区轨交密度0.16公里/平方公里，仍相对较低。考虑到地铁规划建设与人口分布有关，可以市区人口计算人均里程数，北京、上海每万人口轨道交通里程数分别为0.38公里、0.33公里，同样也低于纽约（0.54）、伦敦（0.53）等国际城市。

（二）能源：人均发电量不及美国的一半、能源自给率低于美国

能源方面，中国发电量自2011年以来常年位居全球第一，但人均发电量水平不高。从电力覆盖面来看，我国2015年实现全部人口通电，而另一人口大国印度2016年仅有84.5%的人口通电，除印度外的主要经济体基本实现所有人口通电。从人均发电量看，2020年我国人均发电量（5.5千千瓦时/人）位于主要经济体中下游，高于人口大国印度（1.1）、巴西（2.9），与俄罗斯（7.6）、日本（8.1）、韩国（11.2）、美国（12.8）等国仍有较大差距。

从能源结构看，我国可再生能源快速发展，能源自给率有所提升。在能源安全战略引领下，我国不断加强能源生产保障，大力发展风能、光伏等可再生能源。2021年，我国一次能源自给率达到80%，低于俄罗斯（184%）、巴西（105%）、美国（104%），高于印度（64%）、日本（13%）及欧洲主要经济体。2021年，我国可再生能源消费占比达14.8%，位于主要经济体中游水平，高于英国（13.5%）、美国（11.2%），略低于德国（18.6%）、法国（16.9%）。

从能源传输看，我国天然气管道建设仍需加力，与欧美相比仍有差距。从运输管道总量看，根据美国智库全球能源监测组织（GEM）2024年9月数据，中国运营中天然气管道长度为12.2万公里，国际排名第二，相当于美国的三分之一左右。从管网密度看，英国、美国、德国每万平方公里燃气管道分别达543公里、346公里、345公里，天然气管网建设基本成熟，能够满足居民燃气消费需求；而中国每万平方公里燃气管道长度达127公里，国际比较上落后于美国、英国。

（三）医疗：人均医疗支出仅相当于美国的5.6%，人均医生人数差距较大

医疗方面，我国人均医疗保障和医疗支出与国际高收入国家存在较大差距。从总体水平来看，根据2018年《柳叶刀》杂志对各国的医疗资源和医疗水平（Healthcare Access and Quality）进行的评分排名，中国排名第48，次于日本的第12名、德国的第18名、法国的第20名、英国的第23名、美国的第29名，高于俄罗斯和印度。从医疗支出来看，根据世界卫生组织对政府与个人卫生支出的统计数据，2021年我国社会医疗支出占GDP比重（5.38%）较低，接近中等收入国家平均值（5.44%）；在主要经济体中仅高于印度（3.3%），与美国（17.4%）、德国（12.9%）、法国（12.3%）、日本（10.8%）相去甚远。由于高收入国家医疗卫生系统较为发达，商业健康保险普及度较高，全社会医疗费用相对较高。按人均计算的全社会医疗支出的差距更大，2021年中国人均全社会医疗支出仅为670.5美元，仅相当于美国人均医疗支出的5.6%；美国人均医疗支出高达1.20万美元，英国、德国、法国、日本等发达经济体人均全社会医疗支出普遍在4000美元以上。我国全社会人均医疗费用与中等收入国家基本相当，但医疗费用个人支付的比例明显高于高收入国家水平，导致个人实际医疗负担感受较重。根据国家卫健委数据，2023年，个人卫生现金支出占全国卫生总支出的比重为27.3%，而高收入国家个人支付比例均值为18%左右。

人均医疗资源方面，中国医生数和病床数也低于发达经济体。其中，中国每千人医生数量为2.4人，与日本（2.6人）、英国（3.0人）、美国（3.6人）虽有差距，但并不大。从人均床位数看，我国与日韩的差距更大。根据世界银行数据库，2020年中国每千人口医院床位数为5.0张，而日本、韩国、德国、法国每千人口医院床位数分别12.7张、12.8张、7.8张、6.0张。

（四）教育：教育经费投入持续增加，生师比与日、韩有差距

教育方面，我国财政教育支出占GDP的比重略低于OECD国家平均水平。从公共教育支出占GDP比重来看，根据全国教育经费统计，2020年我国财政性教育经费4.29万亿元，与GDP的比值为4.22%，略低于OECD国家平均值的4.33%。2020年，在主要经济体比较重，我国公共教育支出占GDP的比重高于日本（2.98%）、韩国（4.0%），低于美国（4.24%）、法国（4.70%）。值得肯定的是，近二十年以来，我国的公共教育支出迅速提升，教育支出占GDP比重是主要经济体中提升最快的，从2000年到2020年从1.9%到4.2%，翻了一倍多，与政策大力支持密不可分。

从教师的相对数量来看，我国在主要经济体中位居中游，中小学的生师比与日韩仍有差距。生师比即每名教师分到的学生数量，生师比值越小，代表教学资源越充足。2020年我国小学的生师比为16.7，优于法国的18.4、英国的19.6，但不及德国的14.9、日本的15.6、韩国的16.3。2020年我国普通初中的生师比为12.7，高中的生师比为12.9，均不及德国中学阶段生师比的12.6、日本的12.02、韩国的11.9。

（五）通信：互联网普及率、移动电话数仍有提升空间

通信方面，中国网民规模快速上升，但互联网普及率与国际仍有差距。互联网用户数量和普及率可反映出各国基站和信号塔等基础设施的覆盖情况。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）报告，2022年末，我国互联网网民数量达10.67亿，网民人数居世界第一，但“数字鸿沟”问题使得还有较多的老年人口尚未能使用互联网；我国互联网普及率达75.6%，远低于发达经济体如英国的94.8%、日本的92%、德国89.6%、法国的85.3%、美国的76.2%，在发展中经济体中低于巴西的80.5%、俄罗斯的90.4%，但高于印度的46.3%。从宽带入户情况看，中国宽带用户占总人口比重达41.4%，已经超出高收入国家的平均水平的37.8%，略低于德国、法国，高于美国、日本，体现了近年来光纤宽带网络建设成果。从移动电话数量看，中国每百人拥有移动电话124.9部，尚低于日本的167.5部、韩国的148.6部。

三、国内区域差异：交通设施区域不均衡，医疗服务城乡差距大，基础教育资源有短板

从国内情况看，基建区域分布不均衡，人口持续流入区域的医疗、教育、养老机构还不够多，而人口持续流出和净减少的地方存在浪费和闲置。从基建结构看，看得见的地上基建铁公机多，看不见的地下毛细血管如地下管廊、智慧城市、海绵城市还不够；直接能够拉动经济的铁公机多，短期拉动经济效应不明显的领域如教育、医疗等短板异常突出。

（一）交通：东部沿海省份人均铁路、公路里程较低

铁路方面，东部地区铁路里程与密度较高，但人均铁路里程较低。从总里程看，华北、东北地区铁路营业里程位居全国前列，青藏里程最少，东南沿海各省铁路总里程相对落后，仅高于青藏地区，这与江浙闽等地省域面积较小有关。总里程排名靠前的省份依次是内蒙古（1.42万公里）、新疆（0.87万公里）、河北（0.83万公里）、山东（0.73万公里）。从密度来看，东部地区铁路密度高于中西部地区。华北地区铁路密度全国最高，北京、天津、上海三大直辖市铁路密度位居全国前三，山东、辽宁、河北铁路密度分列第四至第六位；内蒙古、黑龙江等铁路里程领先的省份由于面积广阔，密度较低。从人均来看，东部地区人口稠密，人均铁路里程数排名靠后。东部地区人均铁路里程仅有0.66公里/万人，仅为西部地区（1.64公里/万人）的40%。

公路方面，中东部地区的公路里程与密度领先于其他地区。从总里程看，2022年，公路总里程排名靠前的是四川（40.5万公里）、云南（31.6）、湖北（30.2）、山东（29.2）、河南（27.8），西北、东北省份公路总里程普遍较少。从公路密度来看，全国整体分布呈C型，南北和西部的公路密度均较小，中东部地区全国领先。密度靠前的是重庆、上海、山东、安徽、河南、湖北，这些省市的共同点是经济发达、面积不大或地处交通要道。从人均来看，西部省份人均公路里程普遍高于东部省份。全国有13个省市低于全国均值（38.0公里/万人），其中11个是东部和中部省份，广东、江苏、浙江每万人公路里程仅为17.6公里、18.6公里、18.7公里。东部地区人均公里里程为21.4公里/万人，仅相当于西部地区（60.5公里/万人）的35%。党的二十大报告提出“交通强国”与“交通结构调整”，未来东部地区经济大省交通网建设投资有望保持较快增速。

（二）医疗：广东、福建人均床位数少，农村医护人员不足

整体上，医疗资源集中在经济较为发达或人口稠密地区。近年来，医疗卫生投资补短板力度加大。从医院数量来看，2022年人口大省山东（2666所）、河南（2470所）、四川（2465所）、河北（2423所）、江苏（2087所）排名前五，较2019年都有不同程度增长。从三甲医院数量来看，除人口因素外，医疗资源还与经济发展水平密切相关，2021年末全国三级甲等医院1651所，广东（130所）、四川（129所）、山东（107所）三甲医院数量排名前列。

人均医疗资源来看，每万人床位数领先的是东北地区，广东医院较多但人均床位数和人均医护人员数较低。根据各省份2023年统计公报，东北和西部地区人均床位数增长较快。分省份看，黑龙江（90张）、四川（85张）、甘肃（83张）每万人床位数排名分列前三，而北京、上海、浙江等人口密集地区每万人床位数排名靠后，广东每万人床位数不足50张，排名最后一位。东部沿海省份医护人员一般较为集中，北京、上海、浙江每万人拥有卫生技术人员数分别达157人、103人、100人，但广东、福建人均医护人员指标较低，分别仅有77人、78人。分城市看，35个大中城市中，北京每万人口拥有医生数达52.6人，位居第一；上海、广州、深圳三座一线城市，人均医生拥有量均排在全国中下游水平，深圳每万人口拥有医生数仅26.7人，排名最后。

医疗条件城乡差距明显，农村人均医护人员数量大幅落后于城市。根据国家统计局，2022年，我国城市、农村地区每万人拥有卫生技术人员分别为102人、66人，城市是农村的1.5倍。分省份看，广东、福建、江西、辽宁、西藏农村人均医护人员远低于全国水平，每万人拥有卫生技术人员56人、55人、55人、54人、46人。西藏、山西人均医护人员数量城乡差距较大，城市人均卫生技术人员相当于农村的3.3倍、2.0倍。

（三）教育：河南生均教育经费低，广东、福建义务教育师资少

从教育经费看，山东、河南人口大省人均教育经费投入排名靠后。根据《2022年全国教育经费执行情况统计公告》，全国财政性教育经费48473亿元，其中一般公共预算教育经费39257亿元，包括中央财政教育经费5716亿元。从地方层面看，2022年，山东、福建、广东教育经费支出占地方一般公共预算支出的比重位列前三，分别为21.4%、21.0%、20.8%，北京、上海教育经费占地方一般公共预算支出的比重相对较低，仅为15.5%、11.6%。北京、上海高等教育生均经费分别为6.22万元、4.23万元，分列全国第一、第四，可能与中央直属高校接受中央教育经费较多有关。而人口大省山东、河南高等教育生均经费仅1.80万元、1.54万元，分别排名第23位、第29位。小学教育阶段，北京生均教育经费3.59万元，位居第一；而河南生均教育经费仅0.73万元，位居倒数第一，仅相当于北京的五分之一。

从高等教育来看，高等学校数量的分布整体呈现出东多西少的特点。2022年，高校数量排名靠前的省份为江苏（168）、广东（161）、河南（156）、山东（153）、四川（134）、湖北（130），靠前的都是经济大省。而西北、东北、西南地区高等教育资源较为落后。考虑人口因素后，每十万人口中平均高校在校生的数量也表现为东多西少。排名前列的省市依次是天津（5428）、北京（5397）、吉林（4989）。

从基础教育看，福建、广东、安徽等中东部省份教师资源相对稀缺。以生师比衡量，2020年，东北省份、北京、上海小学的生师比普遍低于15，教师资源相对丰富；而福建、广东、安徽小学的生师比排名靠后，分别高达18.0、17.6、17.4，基础教育师资与其经济实力未能匹配。初中阶段，东北三省初中的师资丰富，生师比处于10以下，而广东、福建初中的生师比分别达13.8、13.5，排名靠后，师资相对紧张。

（四）市政：一线城市住房房龄老，城市管网改造投资需求大

从住房看，大城市老旧小区改造相关设施更新需求较高。近三十年以来，随着商品房市场发展和棚户区改造的推进，我国居民住房品质逐步提升。但一些城市尚存在较多结构不安全、设施不完善的老旧小区，房改早期的新建住房也到了建筑维护、设备更新的关键时期。

一是一线城市中心城区的老旧小区集中，建筑与配套设施更新需求较高。根据第七次人口普查数据，全国城镇家庭中，居住在2000年之前建成住房的户数占比多达31.3%，居住在1990年前建成住房的家庭户占比11.6%。上海、北京、天津、辽宁、广东、浙江城镇家庭居住在2000年之前建成住房的家庭户占比分别为47.6%、39.8%、39.6%、38.2%、35.3%、35.0%。北京市东城区、上海市黄浦区、广州市越秀区居住在1990年以前建成住房的家庭户数占比分别高达56.7%、46.2%、46.5%。2024年，住建部明确将住宅老旧电梯更新改造纳入超长期特别国债资金支持范围。未来还要研究将老旧街区、老旧厂区改造等有一定收益的城市更新项目纳入地方政府专项债支持范围。

二是一线城市居民住宅小区停车难，停车位缺口大。根据《城市停车规划规范》标准，50万人以上城市机动车停车位供给总量应控制在机动车保有量的1.1倍至1.3倍之间。但大城市实际备案停车位数量未达标，存在总量不足、分布不合理、立体停车场规划缺乏、停车充电配套设施不完善等问题，“停车难”持续困扰城市发展。一线城市中，上海、广州停车位相对充足，北京、深圳停车位更为紧张。根据运输管理部门统计，上海、广州2020年的各类型停车位总数分别为534万个、293万个，停车位与汽车保有量之比分别为1.14:1、1.04:1。北京、深圳各类停车位总数与汽车保有量之比均处于0.6:1左右，居住区的车位利用率日趋饱和、车位严重不足、公共车位利用仍有待提升。

从市政看，东部地区一线城市市政管网密度高于其他地区。根据国家发改委披露，截至2020年底，全国已有城市和县城燃气管道约105万公里，供水管道约127万公里，排水管道约102万公里，供热管道约48万公里。超大特大城市人口密度高，地下管网改造的任务更加艰巨。根据住建部统计，上海2022年城市建成区每平方米公里供水和排水管道合计50.17公里，远高于全国城市管道密度（27.22公里）；北京每平方公里燃气管线密度达21.8公里，密度高于全国平均水平（13.3公里）。

城市更新相关投资是未来政府基建投资的重点。我国城市发展已步入存量更新时代，城市更新通过维护、整建、拆除、完善公共资源等方式优化城市空间资源配置，既包括人口密度较高的中心城区的公益性市政工程，也包括城中村改造、危旧住房改造等居住环境的改造项目。根据新华社2024年7月19日转引住建部数据，全国城市更新项目已累计完成投资2.6万亿元，包括实施完善社区建设、更新改造老厂区、老商业街区、建设和改造医疗、体育、教育、文化设施等项目超6.6万个。根据住建部《2022年城市建设统计年鉴》，我国城市市政公用设施投资规模从2001年的2352亿元，快速增长至2021年的2.33万亿元，年化增速超12%；市政公用设施建设占固定资产投资约4%，未来有望大幅提升。

四、未来基建投资趋势与四个方向：与人口流动、人口结构、经济增长潜力、安全挂钩

从总量看，人口高峰已过，新增基建投资强度或将转弱，城市基础设施将从增量时代步入存量时代。国际经验显示，随着人均GDP和城镇化率的提升，新增基建投资强度将逐渐下降。以政府投资（公用投资）与GDP的比值衡量基建投资强度，美国于上世纪50年代-60年代是基建投资高峰，政府投资占GDP的比重最高达7.2%，而70年代开始一路下滑，一路降至1978年的4.2%，近年来稳定在3.5%至4.0%之间。日本上世纪70年代是基建投资高峰，公共投资占GDP的比重保持在10%以上，80年代开始退坡；90年代经济泡沫破裂后基建重新反弹托底经济，比重反弹至10%附近；2000年开始基建比重一路下降，2008年金融危机之后稳定在5%左右。

结构上，基建投资布局要进一步优化，要充分考虑不同省市人口总量变动和人口结构差异，基建投入也会有所不同。

首先是来自于人口迁移的影响，要持续加大人口流入地区的基建投资强度。2022年开始中国进入人口负增长阶段。随着人口自然增长率转负，人口迁移对区域人口的影响更大。2023年，全国仅8个省份常住人口自然增长率大于零，浙江、福建、江西三省人口自然增长率由正转负。人口流入地区有更多的新增基建需求，财政收入税基也更大；而人口流出地区老龄化趋势往往更严重，基建需求和财政支撑都相对较弱。从“七普”趋势来看，全国有16个省市的人口占全国的比例相比“六普”有所下降。东北三省人口占全国比例的下降幅度排名前三，中部地区湘赣鄂皖四省人口比例的下降幅度较大，广东、浙江人口增长较快，占全国的比例分别上升1.1个、0.5个百分点。

其次是人口老龄化带来的影响，基建投资需要适应中度老龄化社会的需要。目前我国60岁及以上老年人口占比超20%，一方面，老龄化加剧后，适配新增人口的基建投资势必减少；另一方面，人口老龄化会加剧财政压力，养老金缺口和医疗健康的财政支出会加大。2023年末，全国60岁及以上老年人口29697万人，占总人口的21.1%；全国65岁及以上老年人口21676万人，占总人口的15.4%。我国人口老龄化的区域差距较大，从老龄人口占比来看，全国有19个省份65岁及以上人口占比超过14%，满足中度老龄化社会标准。东北情况较为严重，2023年辽宁65岁及以上人口占比21.1%，达到重度老龄化社会标准，吉林、黑龙江分别达18.6%、18.8%，川渝地区和江浙沪地区老龄化率也较高。国家卫健委预计到2035年左右，60岁及以上老年人口将突破4亿，人口占比将超过30%，全国进入重度老龄化阶段。我国老龄化人口数量多、增长快、区域差异大，围绕老年民生保障的基建投资有望发力。

最后是人口城镇化进程步入下半场，对应城市基建增量需求放缓，但存量更新需求提升。改革开放以来，中国城镇人口从1978年的17245万人上升到2022年的93267万人，常住人口城镇化率则从1978年的17.92%上升到2023年的66.16%。伴随着快速的人口城镇化，城市基础设施建设如火如荼开展。常住人口城镇化率在1996～2016年保持年均增幅超过1.4个百分点，此后开始呈现下降态势，2021年首次低于1个百分点。预计我国城镇化率提升将继续呈现放缓趋势，与城镇化增速直接相关的住房建设、城市道路、社区设施建设也将会面临调整。根据各省统计局的抽样调查结果，2023年，除了西藏以外的30个省份常住人口城镇化率均超过50%。上海、北京、天津城镇化率超过了80%，达到高收入经济体城市化水平；广东、江苏、浙江、辽宁、重庆、福建五省份城镇化率处于70%至80%之间，达到中高城镇化率水平。未来我国城市建设将从增量建设逐步转向增量建设与存量更新并重的时代。

综上，未来基建投资有必要沿着四个方向推进：与人口流动、人口结构、经济增长潜力、安全挂钩。

（一）基建投资要与人口流动挂钩，城市基础设施投资补短板

人口流动规律是从农村走向城市、从小城市走向大城市乃至特大城市聚集，基建投资要避免“人口流出地浪费、人口流入地不足”的结构性问题，要为“以人为本”的新型城镇化服务。人口流入地区基建仍有发力空间，在城市交通、邮电、水利、环境等硬件设施加大力度补短板，公共服务也要优化为常住人口增加便利，释放新型城镇化投资潜力。

第一，大城市加大市政道路建设投资力度。根据《2022年城市建设统计年鉴》，北京、上海的城市人均道路面积分别为8.0、5.0平方米，低于国际上现代化城市的道路标准（12平方米），也远低于全国城市平均值（19.3平方米）。2022年，全国城市道路桥梁建设完成投资额8708亿元，占城市市政公用设施建设投资的28.1%，是城市市政投资的最大领域。城市道路与桥梁建设规模较大，对城市公用设施建设投资的带动效应强。

第二，大城市发展轨道交通带来增量基建投资空间。发展轨道交通鼓励绿色出行也是缓解交通压力的重要方式。现有城市轨道交通体系仍有不足，重线路而轻路网，重建设而轻运营，未来还有优化提升空间。其一，大城市轨道交通规划里程较高，密度有望继续提升。根据中国城市轨道交通协会，2023年末，31省份规划的城市轨道交通里程合计超6100公里（扣除已建成运营线路里程），构建高速度、大运能的城市轨道交通网能够带动增量投资。其二，既有城市轨交线路改造升级需要持续投入，目前至少有10个城市的城市轨道交通已运营15年以上，未来还有更多城市和线路面临改造任务。此外，未来对绿色装备、智慧运营的要求提升，都会带动投资需求。

第三，大城市配建停车场和公共停车位设施投资有望加大。北京、深圳等城市停车泊位数量与汽车保有量不匹配，停车难问题长期困扰城市发展。2021年，国家发改委等四部委发布《关于推动城市停车设施发展的意见》，目标到2025年，全国大中小城市基本建成配建停车设施为主、路外公共停车设施为辅、路内停车为补充的城市停车系统。未来大城市要科学合理调整老城区和新城区规划，适当提高配建停车设施标准，支持老旧小区厂区扩建配套停车场，同时鼓励社会资本参与建设。

第四，智慧城市建设带动信息化投资增长。智慧城市是提高城市治理效率、统筹信息系统安全的重要抓手，人口持续流入的超大特大城市应用前景广阔。根据国际数据公司（IDC）发布预测报告称，2024年中国智慧城市信息通信技术（ICT）市场投资规模预计将达到9508.8亿元人民币，2027年有望增长至1.18万亿元。

（二）基建投资要与人口结构挂钩，民生社会领域投资要大幅提高

未来人口结构变化趋势是老龄化和少子化，与之相关的医疗养老和教育等需求与过往将明显不同。其中，老龄化率上升，医疗、养老领域投资的数量和质量需求大幅上升，少子化的趋势和人口数量红利转向素质红利的要求，意味着教育机构数量合并、质量提升的需求上升。

第一，医疗护理、养老服务需求持续提升，未来健康养老机构相关设施投入增加。根据民政部《2023年度国家老龄事业发展公报》，2023年末全国共有各类养老机构和设施40.4万个，养老床位合计823万张，2025年要实现900万张以上的目标。

第二，社区住宅的适老化改造激发新的投资，未来老年宜居环境改善、改造增设养老社区服务设施仍需要大量基建投入。

第三，根据人口流动推动基本公共服务均等化。落实农业转移人口市民化，推行以经常居住地登记户口制度，增加常住人口可享受的公共服务项目，按照常住人口规模优化公共服务设施的布局，吸引农业转移人口安居落户。中央财政资金、建设用地指标要向人口流入地倾斜，支持建设基础教育校舍、保障性住房。公共教育与人口变化相协调，根据常住人口规模调配各地师资。加大人口流入地的教育经费投入，支持随迁子女就近在公办学校就读。

（三）基建投资要与提高中国经济增长潜力挂钩

基建投资要与提高中国经济增长潜力挂钩，通过基建投资既从供给端解决卡脖子问题，又释放消费需求。从供给端看，加大对新一代信息技术等新基建新能源等乃至基础研发相关投资的投入，提高经济的韧性和稳定性；从需求端看，加大对社会领域的投资，有利于解决居民后顾之忧，推动新型城镇化，释放居民的住房和消费需求。

第一，新一代信息技术相关基础设施投资是新基建的重点领域。党的二十大报告提出“加快建设网络强国、数字中国”。信息技术基础设施建设投资快速增长，5G基站、大数据中心、人工智能等领域新基建热度高涨。其中，算力基础设施的重要性将不断提升，根据国家发改委预计，“十四五”期间，大数据中心投资将以每年超过20%的速度增长，累计带动各方面投资超过3万亿元。

第二，发展能源和交通融合类基础设施促进经济结构升级。建设配套充电基础设施、推动车桩协同是发展新能源汽车产业的关键环节，不仅有助于节能减碳与构建现代能源体系，也有助于推动传统汽车产业升级。当前，我国新能源汽车市场蓬勃发展，但充电基础设施仍存在布局不够完善、服务不够均衡等问题。根据国务院办公厅《关于进一步构建高质量充电基础设施体系的指导意见》，到2030年要基本建成覆盖广泛、规模适度、结构合理、功能完善的高质量充电基础设施体系，“两区”（居住区、办公区）、“三中心”（商业中心、工业中心、休闲中心）是城市充电网络建设重点区域。未来充电桩数量有望高速增长，“找桩难”“公路充电难”等问题有望有效缓解。根据中国汽车工业协会统计，2023年新能源汽车销量累计完成949.5万辆，增长37.9%。保守估计，未来五年新能源汽车销量保持10%的增速，车桩比按照2：1测算，将新建充电桩2900万个，按照单个充电桩造价1.5万元计，将带动投资规模超4350亿元。

（四）基建投资要与安全挂钩，实现更加安全的发展

基建投资要与安全挂钩，要有利于实现更加安全的发展、推动“平安中国”建设，既保障经济和民生安全，又保障非经济安全。目前新中国成立已75周年，诸多城市建设已进入到增量建设与存量更新并重阶段，城市地下管廊、燃气管道老化、老旧小区和老旧住房占比逐步提高，相关的基建有必要加强，以应对极端自然灾害和人口规模集中产生的安全隐患，保障民生安全。

第一，城市地下管网改造建设潜力较大。地下综合管廊建设是城市建设的“里子”工程，同时容纳城市燃气、热力、给排水、电力等城市地下管网集中铺设，不仅事关重大公共安全和民生保障，还有助于推动城市基础设施和城市公共服务的高质量发展。根据住建部统计，2022年，全国城市供水、供热、燃气、排水、综合管廊固定资产投资完成额合计3551亿元，占市政公用设施投资的16%。住建部要求2024年全年要改造老旧管道10万公里以上，2025年底前要基本完成城市燃气管道等老化更新改造任务。国家发改委10月新闻发布会披露，未来5年全国需要改造的城市燃气、供排水、供热各类管网总量预计将达60万公里，总投资需求4万亿元。

第二，水利工程也是城市基建守护安全的重点方向。治理城市内涝既是重大民生工程、也是重大安全工程。最近三年，旱涝天灾频发，一些中东部省份洪灾受损最严重，城市水利工程和防洪设施领域投资相对不足。2023年以来，多个省市水利行业投资增长较快，“十四五”期间水利项目数量明显增加。未来水利设施维护投资还有较大提升空间，加大海绵城市建设支持力度，以防洪排涝体系为支撑，完善城市雨水管渠系统，降低城市内涝和自然灾害风险。

第三，完善新型能源基础设施、提高能源资源安全保障能力。根据《中国的能源转型》白皮书，2023年中国能源转型投资达6760亿美元，是全球能源转型投资最多的国家。中国新能源产业不仅丰富了全球供给、缓解了通胀压力，也为全球应对气候变化作出了突出贡献。一是生产环节，风电、光伏等新能源新增装机容量维持高位，持续带动千亿级别的投资。二是储能环节，风电、光伏发电受自然条件影响不稳定，需要“削峰填谷”的储能设施，随着新型储能技术发展，储能市场投资规模将不断扩大。三是传输环节，中国能源资源在地区之间的不平衡带来了跨地区之间的能源输送需求，西部省份风电、光伏发电推升跨区域输电基础设施建设的需求，带动电力投资需求。

 

（文章仅代表作者观点。责编邮箱：yanguihua@jiemian.com。原文首发于作者微信公号“粤开志恒宏观”。）