中国“人才友好型城市”发展指数课题组
中国人民大学信息资源管理学院：钱明辉、应芷安、潘菲
界面新闻/界面智库：崔宇、毛盾、王玉
2024年5月，中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学信息资源管理学院、界面新闻/界面智库等联合启动了“中国人才友好型城市发展指数”研究，旨在科学评估不同区域“人才友好型城市”的建设水平，发现各地在人才培养、引进和使用过程中的“痛点”和“堵点”，为各地人才政策制定提供兼具实用性和针对性的参考。
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通过前期对各城市人才政策的广泛调研，课题组发现，县域作为国民经济和区域竞争的基本单元，其人才政策也呈现出显著的区域特征。为了在新时代的人才竞争中占据先机，东中西部众多县域城市纷纷出台了一系列旨在吸引、培养和留住人才的政策措施。人才政策不仅关乎县域经济结构的优化和升级，更直接影响到区域竞争力的提升和新型城镇化的推进。
为了深入了解东中西各地区县域城市（包括县和县级市）的人才政策现状和人才友好型城市建设水平，课题组选取了浙江台州、湖北襄阳和四川宜宾下辖的19个县域城市作为观察样本。台州、襄阳和宜宾这三个地级城市分别位于长江经济带的东中西部，分别下辖6个、6个和7个县域城市；三地城区人口规模相当，2022年分别为116万人、131.7万人和124万人，同属于Ⅱ型大城市（即城区常住人口100万以上300万以下的城市）；三地2022年人均GDP分别为9.1万元、10.6万元和7.4万元。
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课题组针对县域城市的研究沿用了“中国人才友好型城市发展指数”的研究框架，包括“爱才友好度”“育才友好度”“引才友好度”和“用才友好度”等维度。基于终身学习支持度、培育项目扶持度、特色人才需求度、金融支持丰富度和人才创业支持度等五个二级指标，本文将对样本县域城市的“育才友好度”及“用才友好度”进行政策量化评估。
除了选取相应的一个或多个定性指标作为评估值，部分二级指标还包括一些定量指标。其中，培育项目扶持度中的两项定量指标分别为对人才培育载体的最大补贴金额和对人才培育发展项目的补贴类型数；还有两个定量指标是金融支持丰富度中的人才贷款额度以及人才创业支持度中的创业担保贷款额度。所有二级指标均进行归一化处理，得分区间为0-1。数据来源包括政府公开披露文件以及政府微信公众号、小程序披露的人才相关政策等。
总体来看，样本县域城市在“育才友好度”和“用才友好度”方面有如下三个特征。
一、东中西县域城市“育才用才”各具特色，人才贷款政策普遍乏力
在终身学习支持度上，台州的县域城市以0.73的平均值高于襄阳（0.10）和宜宾（0.54），反映出台州对于人才持续学习的高度重视。例如，台州市仙居县实施重点领域人才培养工程，每年组织或资助高层次人才参与短期培训、进修和学术交流，并加强对各类拔尖人才的培训培养，同时建立名家、名师、名医工作室和乡土人才实践基地。相比之下，襄阳县域城市在终身学习支持度上较为薄弱，需加强政策引导和资源投入。
在培育项目扶持度方面，宜宾的县域城市表现相对出色，对人才培育载体的最大补贴金额平均分值达到0.25，远高于襄阳和台州。宜宾之所以能在这一指标上领先，与其丰富的产业基础和雄厚的财政实力密不可分。同时，宜宾县域城市还积极引导社会资本投入人才培育领域，推动形成了多元化、多层次的培育体系。当然，尽管宜宾某些县域城市提供了高额补贴，但整体平均值仍被其他较低补贴的地区拉低，这反映出宜宾县域城市在人才培育项目扶持上的不均衡性。在培育项目扶持度方面的另一个定量指标“对人才培育发展项目的补贴类型数”上，宜宾县域城市也优于襄阳和台州。宜宾不仅注重传统行业的技能培训，还积极拓展新兴领域的培育项目，从而满足了不同类型人才的发展需求。
特色人才需求度反映的是各地人才政策中是否对特定行业人才有明确需求。在该指标上，台州的县域城市以0.83的平均得分居首，宜宾的县域城市以0.71的平均得分紧随其后，显示出两地县域城市积极调整人才政策，加大对特色人才的引进和培养力度。多个县域城市针对当地产业发展的实际需要，针对当地主导产业以及重点领域出台了针对特定人才的优惠政策，包括提供如提供高额补贴、享受特定人才待遇等，从而有效吸引了大量特色人才前来发展。这种政策导向不仅有助于满足当地产业发展的人才需求，也促进了人才的流动和合理配置。
在对人才的金融支持方面，台州的县域城市在丰富度上相对突出。如台州温岭市制定政策拓宽融资渠道，在台州市小微企业信用保证基金中创业担保基金的基础上，探索设立大学生创业引导基金，通过参股、风险补偿、跟进投资等方式，引导国有、社会资本共同设立创业投资子基金。不过，县域城市在人才贷款方面政策涉及较少，贷款政策主要面向创业创新群体。
在人才创业支持度方面，台州、宜宾县域城市的定性指标平均得分分别为0.67与0.64，在创业担保贷款额度定量指标上，台州、宜宾县域城市的平均得分也高于襄阳，反映出两地在鼓励人才创业方面的积极态度。多个县域城市不仅提供了良好的创业环境和服务支持，还通过设立创业基金、提供创业担保贷款等方式，降低了人才的创业风险和成本。
例如，宜宾珙县鼓励各界人士招项目引人才到珙创业，对重特大项目除按规定享受创业政策外，给予项目招引牵头人员最高5万元奖励；对采取“以才引才”等方式引进E类以上人才的，给予在洪引才牵头人员最高1万元奖励。对入驻中小微企业创业园、城市商圈专业楼宇、农文旅基地、科技孵化器、众创空间、创业孵化基地的人才项目，免费提供办公场所或给予办公场所租金补贴。对毕业5年内来珙创业的大学生，按银行同期贷款基础利率(LPR)，给予贷款限额50万元以内、贷款期限3年内的贴息扶持。
二、县域城市“育才用才”差异显著，襄阳县域城市普遍表现不佳
基于对台州、襄阳和宜宾下辖19个县域城市的“育才友好度”和“用才友好度”进行横向对比，课题组发现，宜宾市的珙县、筠连县、屏山县和台州市下辖的临海市、温岭市在多个评估维度上均有出色表现。相比之下，襄阳市的宜城市、保康县、谷城县以及老河口市在多数评价指标上表现较弱。
在终身学习支持度方面，宜宾市的筠连县以及台州市的仙居县、三门县、临海市、温岭市表现突出，得分均达到了0.80及以上。比如，筠连县为全日制本科及以上层次来筠求职创业人才、暑期来筠社会实习实践学生等提供7-15天免费住宿服务，促进更多大学生和待业青年通过见习实现就业。据政府文件，共有筠连县住房保障和房地产事务中心等10个单位申请认定就业见习基地。而襄阳市的南漳县、保康县以及宜城市在此方面得分较低，反映出这些县域城市在人才学习培养支持方面的不足。
在培育项目扶持度方面，宜宾市的高县、江安县、珙县、屏山县以及台州市的仙居县、温岭市表现相对较好，它们对人才培育载体的补贴金额较高，且支持的人才培育发展项目类型也较为丰富。相反，襄阳市的多个县域城市以及台州市的三门县和玉环市在此方面表现欠佳，相关县域城市需要增大对城市人才培育载体的补贴力度，并丰富人才培育的奖励种类，如职称评定、取得职业资格证书等。
在特色人才需求度方面，宜宾市的多个县域城市以及台州玉环市、临海市、温岭市均表现较为出色，这表明这些地区在特色人才引进和培养方面有着明确的定位和强烈的需求。与此同时，襄阳市的南漳县也表明了对技术人才的侧重，但其他县域城市则未出台相关政策。
在金融支持丰富度方面，台州市的临海市表现相对突出，定性指标得分为1.00。据相关政策，临海市企业引进具有高级职称或博士学位等高层次人才，支付的一次性住房补贴、安家费、科研启动经费等费用，可据实在计算企业所得税前扣除。
在人才创业支持度方面，宜宾市的珙县、筠连县、江安县、兴文县、屏山县以及台州市的天台县、临海市等表现较好，它们在创业担保贷款额度和定性指标上均有不错的表现。这些城市为人才提供了良好的创业环境和政策支持。
三、相较市级政策，县域城市“育才用才”定量指标普遍较弱
与市级政策相比，县域城市在“育才用才政策”的定量指标上普遍表现较弱。这主要是由于县域城市在财政实力、产业基础、人才资源等方面与市级存在差距，导致政策制定和实施上受到一定限制。但在某些具体指标上，部分县域城市的表现超越了市级。
以台州为例，市级在终身学习支持度、培育项目扶持度（类型数）、特色人才需求度等多指标上均高于县域城市平均值。不过在培育项目扶持度（最大补贴金额）上，台州某些县域城市的补贴金额却超出市级水平。如台州仙居县对被确定为国家级“海外高层次人才创新创业基地”的给予基地依托单位300万元基地建设资助。这主要是由于这些县域城市根据自身产业特色和人才需求，制定了更加精准、有效的扶持政策，从而实现了政策效果的最大化，促进了产业的加速发展。
襄阳县域城市在育才以及用才方面存在较大的政策提升空间。襄阳县域城市定量指标均值普遍低于市级，尤其是在培育项目扶持度和人才创业支持度方面。然而，在金融支持丰富度（人才贷款额度）上，尽管县域城市平均值为0，但市级同样没有提供贷款支持。这反映出襄阳各级政府在金融支持人才发展方面还有待加强，需要进一步完善金融政策和服务体系，为人才提供更加全面、有效的金融支持。
宜宾的县域城市在部分指标上表现突出，如在特色人才需求度上接近市级水平，培育项目扶持度和人才创业支持度上均有指标领先市级。在金融支持丰富度（人才贷款额度）上，宜宾某些县域城市与金融机构合作，推出了专门针对人才的贷款产品，提供了较高的贷款额度，但与市级水平相比，县域层面仍有较大加强的空间。同时，在人才创业支持度的定性评估上，宜宾县域城市的平均值也接近市级水平，这反映出宜宾在鼓励人才创业方面的积极态度和有效举措。
综上所述，东中西部各县域城市应根据自身实际情况，制定更加精准有效的育才用才政策，并提高对人才的金融和创业支持力度，以巩固和提升城市的人才竞争力和吸引力。同时，市级政府也应加强对县域城市的政策指导和支持，推动形成更加完善、协调的人才政策体系，共同促进区域人才的繁荣和发展。
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