所评图书：

书名：《民营化与公私部门的伙伴关系》（中文修订版）

作者：（美）E.S.萨瓦斯

译者：周志忍 等

出版社：中国人民大学出版社

出版日期：2017年6月

 

E.S.萨瓦斯是享誉世界的民营化研究先驱与权威，现任美国纽约城市大学巴鲁克分校公共与国际事务学院首席教授、民营化研究中心主任。萨瓦斯致力于倡导公共产品民营化改革数十年，对于美国及世界其他许多国家和地区的改革产生了重大影响。我们现在看到的这本《民营化与公私部门的伙伴关系》，是萨瓦斯的代表作，比较系统地总结了民营化改革的推进方式、路径与重要注意事项管理。

改革开放以来，我国在不断加大对外开放的同时，致力于政府体制、经济管理方式、国有企业和国有资产多方面的改革。民营化改革被证明在我国具有一定的适用性，对于解决部分领域的机关事业单位、国有企业运作效率低下，积极增加教育文化等领域的供给活力，切实转变政府职能并使得事业单位、国有企业退出市场竞争行业等，具有重要意义。而今，加快国企改革，积极进行混合所有制改革，同样需要发挥民营化改革研究与实践案例中形成的经验。这也意味着，《民营化与公私部门的伙伴关系》而今仍可发挥对于中国改革发展的指导意义。

当然，民营化（改革）并不是程度越高越好。萨瓦斯在这本书中也提到了美国国内，包括监狱在内，许多公共管理职能在20世纪90年代以来陆续实现了民营化改革，但这种改革已被证明非但没有收到预期成效，相反，还造成了相当程度的混乱，甚至出现了民营化监狱外包商设法游说立法部门加大刑罚力度，以增加“客源”和利润；民营化监狱之中，富裕犯人享受着星级宾馆待遇，而服刑的穷人被强制无偿劳动等怪象。

《民营化与公私部门的伙伴关系》一书分为三大部分。第一部分介绍民营化改革的背景。民营化之所以会成为公共政策的选项，原因包括现实压力、经济、商业等多方面的动力，如城市财政负担过重，不进行相应的改革调整就无以开源节流；又如，市场已经改善了教育、医疗卫生、退休保障等原先被界定为“福利”的供给条件，民众还提出了更高要求，而这是原有的政府所属所办实体所不能满足的；再如，进行民营化改革，可以极大的释放所在产业领域的商业活力，促进创新，等等。

民营化改革的更重要原因在于，许多国家、城市中的政府规模、财政供给，已经膨胀到过大而难以持续的程度。书中指出，一些城市从中小规模，在较短时间内增长到特大城市，为了满足相关的公共管理和服务需要，就扩充了管理体系和人手，但由于管理和服务方式没有转变，因而管理者扩充增加的比率远远大于同等规模的其他大城市。类似原因还包括，财政收入的增长，特殊利益集团的成长，将各项社会事业以政府垄断的方式给予经营，一些基础设施建设会出现严重的过度建设。

书中第二部分梳理了民营化理论，探讨了个人物品、可收费物品（市场供给）、可收费物品（公共供给或特许供给）、共有资源、集体物品等概念。实际上，民营化改革成为可能、其必要性得以凸显，就在于集体物品具有复杂性，一来其度量具有难度，二来界定范围会随着时间的变化而变化，三来集体物品确实可以通过个人物品供给等方式来替代。

根据提供物品和服务的不同机制，公共服务不仅可以通过政府直接提供的方式供给，还可以由政府出售（一些国家和地区由政府直接出售水电气、矿产、木材及土地资源）、政府间协议（由异地政府为在异地生活的本地居民提供服务，费用则由本地政府承担）、合同承包、特许经营、补贴（对于民营组织经营、具有一定公益性、不经补贴很难维持其经营规模和供给连续性的项目，采用政府补贴）、凭单（消费者获得政府发券并自主选择购买，商家与政府结算）、自由服务、志愿服务、市场交易等。包括公共服务在内，很多服务和产品的供给而今非常普遍的实现了复合安排，目的是为了降低成本、增进效益。在这一部分，萨瓦斯比较好的总结了民营化供给公共服务的优势所在。

书中第三部分深入探讨了民营化改革的实践。一定程度上，推进民营化的目的、目标，就是要解决政府活动、垄断组织、国有企业实施中的弊病，如质量低劣、效率低下、亏损与债务、缺乏管理技能和权威、不能及时回应民众、设备维护质量低下、过度的垂直一体化、产品过时和营销能力的缺乏、资本未充分利用或使用效益不佳，等等。

萨瓦斯也承认，民营化（改革）不等同于相关的公共服务增效的灵丹妙药，判断民营化改革的质量及衡量预期，就要看待其增进或降低了竞争。书中探讨了民营化的常见形式，指出无论哪一种形式或者多种形式的组合，都需要坚定推进、明确责任分工、建立清晰透明的程序、通过职业评估专家评估相关资产价值，尤其是要避免民营化过程中的腐败、因推进民营化导致大量解雇现有雇员等问题出现。

书中第九章谈到了基础设施领域内的民营化（改革），第十章则着眼于教育和社会福利领域内的这项改革。第六章结合固定垃圾收集服务等在美国多地实施的民营化举措，介绍了民营化的效果。的确，许多服务项目从原先由政府部门承揽或政府所属所办机构承揽，到经由承包商处理，效率的确大大提升。但需要指出的是，民营化改革在提高一些行业领域内效率的同时，在其他一些领域却出现了效率下降但发包费用增加、承包商抑制特定领域竞争，以及国有资产、股份以贱价转卖过程中暴露出的腐败——这些问题通常具有极大的滞后性，如民营化没有提高效率，承包商反而要求追加费用的做法，改革部门通常只能被迫接受其申请；而在民营化改革过程中的腐败，带有相当的隐蔽性，主管部门官员及经办人员在退休后或辞去公职后到特定企业工作，很多时候难以界定其在职期间是否就与民营化企业达成了串谋。

书中第八章认为，民营化改革必须同步推进立法建制、完善腐败防范机制。第十一章则强调，民营化改革中要公正处理所谓的“撇脂”问题，即私营企业、承包商只会选择那些最有利可图的服务项目或服务对象，而将成本高油水少的服务项目留给公营部门，后者将彻底失去通过前一方面业务补贴亏损业务的可能，因此，在有关改革的方案中，要明确约定承包商、合作商在承揽盈利业务的同时，应当担负的公益性强的低值业务，或是建立某种补贴关系，以确保民营化改革不降低社会价值创造。