2000年，广州成为全国8个垃圾分类试点城市之一，经过17年的试点，如今广州计划通过立法来规范垃圾分类行为，垃圾处理模式也从侧重末端治理为主转变为强调源头减量。

业内专家预测，《广州市生活垃圾分类管理条例(草案)》有望今年在人大走完立法程序，最快将于2018年出台。这也意味着，广州的垃圾分类将纳入到严格意义上的法治范畴，不按要求分类垃圾的单位和个人将面临处罚。

然而，由于垃圾回收处理产业链的不健全，以及民众、社会组织参与度不够，广州垃圾分类的开展也面临着诸多困难。

“政府和居民都想做好垃圾分类，但是两者之间缺乏衔接。”长期关注广州市垃圾分类的市人大代表、广州市社科院哲学文化研究所所长曾德雄向界面新闻记者表示，这“需要社会力量参与，仅仅靠行政命令甚至法律很难达到理想的效果”。

痛点：民众参与度低

“社区要求做到垃圾分类，但小区内大多数居民不会主动去分，主要还是靠我一包一包拆开分类好。”广州市黄浦区一小区的清洁人员称，为居民的垃圾进行分类占据了她大部分的工作时间。

按照要求，她需要将每家每户的垃圾按照可回收物、餐厨垃圾、有害垃圾和其他垃圾分好类。即便小区居民不到一千人，但仅是餐厨垃圾每天就可分出一百多公斤。

2017年3月由国家发改委和住建部下发的《生活垃圾分类制度实施方案》显示，按照规划，2020年底前，中国将在46个城市先行实施生活垃圾强制分类。2017年9月1日，17年前成为全国8个垃圾分类试点城市之一的广州，开始强制垃圾分类专项执法。该地政府机关、企事业单位被列入执法范围。同时，广州试点实施公共机构以及100个样板小区生活垃圾强制分类。9月28日，广州荔湾区宣布全区进行生活垃圾强制分类试点。

如今，广州实施垃圾强制分类已过去了两个月。界面新闻近日走访广州市荔湾区、黄埔区、天河区、海珠区的部分试点单位发现，各个社区的垃圾分类执行情况不一，做法也不尽相同。

在黄埔、海珠等区域，很多小区居民楼下都放置了餐厨垃圾和其他垃圾两类垃圾桶，要求做到干湿分离；荔湾区部分小区除了垃圾干湿分离外，还设置有害垃圾的回收桶以及垃圾分类便民服务点。界面新闻注意到，部分社区还通过垃圾分类积分兑换礼品等方式引导居民参与。

一名环保领域学者告诉界面新闻，垃圾分类执行情况较好的小区往往有较强的外部干预，居民的组织化程度比较高，对垃圾分类的参与度也较高；而在外部干预较弱、居民组织化程度较低的社区，往往难以较好地开展垃圾分类。

“社区有工作人员过来给我们宣传垃圾分类做法，但是大家都嫌麻烦，还是像以前那样干湿垃圾混在一起扔掉。”广州市黄埔区一个老小区的居民说。

2012年，广州市政府为化解邻避问题，一直积极地和民众沟通，广州市城市废弃物处理公众咨询监督委员会应运而生，成为公众表达意见的平台。正因如此，近几年广州市民对垃圾处理问题保持着较高的关注度。 

不过，曾德雄曾做过调查，广州市民对垃圾分类的知晓率很高，参与度却不理想。“民众都知道垃圾分类是好事，但是没有很好地执行。”他认为，垃圾分类涉及到一整套规则，大家不愿意参与其实是对规则的不尊重。

广州大学环境科学与工程学院教授、广州市城市废弃物处理公众咨询监督委员会主任常向阳认为，在垃圾分类上，目前居民的参与度仍需提高，政府正在制定科学合理的制度和政策以及简单易行的方法，进一步吸引企业加盟并引导、鼓励居民积极参与。

产业链有待完善

2015年，广州出台的《广州市生活垃圾分类管理规定》描述了理想中的垃圾处理方式：实施分类投放、分类收集、分类运输和分类处置，对可回收物采用循环利用，对有害垃圾采用无害化处理，对餐厨垃圾采用生化处置等方式利用，对其他垃圾采用焚烧发电、填埋等方式能量利用，逐步实现原生垃圾零填埋。

但现实是，广州垃圾回收处理产业链末端的分类处理能力未能跟上，收运体系也仍需完善。

记者走访过程中发现，少部分小区的餐厨垃圾已由专门的餐厨分类车运输，但大部分区域的垃圾还是混合运输。业内人士反映，目前末端处理也是混合填埋或焚烧为主。

“以前广州在垃圾处理上侧重末端治理为主导思想，后来渐渐认识到只强调末端治理是不够的，应该同时强调源头减量和过程的控制，”常向阳说，随着末端处理设施建设的不断完善，机制会更加要求对垃圾进行有效的分类投放、分类收集、分类运输和分类处理。

据官方通报的数据，目前广州生活垃圾日产量达2.3万吨。业内预估，广州餐厨垃圾日均产量约四千吨。大洋网曾报道，现在广州每天处理餐厨废弃垃圾能力只有200吨左右，主要都是在试点项目——大田山垃圾处理厂处理。这意味着，虽然明年下半年李坑和萝岗都有新项目建成，将新增2000吨餐厨垃圾处理能力，还仍然存在较大处理缺口。

另一方面，随着近年来可回收垃圾的价格下跌，垃圾回收行业的利润也受到影响。上述清洁人员告诉界面新闻，对比广州当地过近几年的废品价格她发现，可回收垃圾中除纸皮价格上涨了以外，其他如铁、铝、矿泉水瓶的价格一直下跌。

可回收垃圾中回收难度较大的是低价值可回收垃圾，由于运费、人工成本较高等因素，废玻璃、木材等低价值可回收垃圾并不受回收行业欢迎，往往被送到填埋场或焚烧发电厂。据《经济参考报》报道，生活中的废玻璃，在欧洲回收率高达90%，而在我国85%都被混在垃圾中废弃。

常向阳认为，低价值垃圾回收成本高、利润空间小的原因主要是过于分散，如果将分散的低价值可回收垃圾聚集在一起、集中运输，其价值便可以得到提升。政府应出台更有针对性的政策，吸引并鼓励垃圾处理企业集中回收低价值可回收垃圾，提高回收率。

2015年6月起，广州实施《广州市购买低值可回收物回收处理服务管理暂行办法》规定，通过政府采购方式向企业购买低价值可回收物处理服务，对废玻璃类、废木质类等低价值可回收物，按照90元/吨价格进行补贴。

广州市在全国率先提出对低价值可回收物回收处理补贴。但有业内人士反映，这个补贴政策未能很好地落实，而处于垃圾处理末端的垃圾焚烧厂却能领到政府的补贴。

“资源再生企业的盈利能力有限，很多人觉得它的盈利能力弱，是因为没有把社会效益和环境效益当成价值，”常向阳说，社会效益和环境效益的价值需要靠政府补贴来体现，如果有合理的补贴，企业将会有更高的积极性参与进来。

样本：“西村模式”

垃圾回收处理企业在垃圾分类中的作用越来越凸显，“西村模式”具有样本意义。

广州荔湾区西村街道属于广州老城区里的老社区，面积约1.4平方公里，常住人口约6万人。其居民区结构以工业企业家属区、成熟物业小区和城市老社区为主，还有众多的机关企事业单位和商业活动单位。

西村街垃圾分类促进中心的工作人员介绍，2013年，为解决垃圾分类工作中人手不足、经费缺乏的问题，西村街道办事处与广州市分类得环境管理有限公司合作成立西村街垃圾分类促进中心，通过购买服务的方式，共同开展垃圾分类管理工作，形成了“西村模式”。

西村街垃圾分类促进中心主要负责对街道辖内居民和机团单位提供垃圾分类指导服务，监测街道辖内垃圾产出数据，管理社区垃圾分类便民服务点以及对垃圾流向管理，街道办事处则起着行政指导功能。

广州市分类得环境管理有限公司总经理杨静山告诉界面新闻记者，促进中心对西村街的787家机团单位各设置了一本台账，对每个单位的垃圾类型、数量等数据进行收集、整理，为街道垃圾分类专项资源回收、分类容器和设施的添置，垃圾减量的评估工作提供数据监测。

对于有害垃圾的收集管理，促进中心辖内共设置169个固定有害收集点，每隔三天进行一次回收登记，还设立了有害物质储存点，通过机团单位预约上门回收、商铺有害物质代收、居民楼有害回收箱、以及社区专项回收等方式，对有害物质进行收集分类储存，定期送往指定单位作无害化处理。

在西村低值可回收物储存点，界面新闻记者看到，储存点被划分出废旧玻璃（又细分为平板玻璃和杂色玻璃两个独立区域）、废旧木材和有害可回收物存放区，不时有“收买佬”将收集到的废旧木材运往存放点。

据该促进中心介绍，低价值可回收物储存点已承包给回收商，对收集到的低价值可回收物实行“每日清”，回收的玻璃木材如果不超过1000吨，街道办会以50元/吨进行补贴。

为避免分散收集，促进中心还想出了一个办法——收编并正规化管理本地的“收买佬”。杨静山说，“收买佬”是行政部门和社会之间的交叉点，促进中心共收编来自辖内30多名“收买佬”，经过培训后统一穿着工作服，分别安排到辖内的资源回收服务点中负责高、低价值垃圾回收。

该促进中心提供的数据显示，2016年西村全街资源分流减量2482吨，其中废木材859吨、废玻璃102吨，分拣了可回收厨余1497吨（菜市场生厨余为主），其余24吨为有害垃圾和旧衣物。

另外，西村有141家餐饮店正常营业，平均每天产生的潲水约为6516升，其中76家餐饮店的潲水由环卫工人收集，约收集2085升，占总量的32%；65家餐饮店的潲水由市面回收人员回收，约回收4431升，占总量的68%。

杨静山设想着将来低价值可回收物成规模之后的情形：西村有常住人口6万人，如果木材、玻璃、大件家具集中投放，回收成本、运输成本、搬运成本都会降低，到时可以建两到三个木材厂。餐厨垃圾也可以集中在一起处理成有机肥料。

“经过垃圾分类后，未来街道的垃圾一旦形成量，就会有市场，新的经济增长点就出来了。”杨静山对界面新闻记者说，现在的重点在于如何让老百姓乐于参与，如何从垃圾的混收混运到精细化管理。

“源头分类好可以大幅度减少末端处理的垃圾量”、“末端设施建设完善，源头分类和过程控制才更有信心开展”，这是社会上的两种声音。常向阳认为，需要把垃圾管理或治理工作当成一个系统化工程来考虑，必须要做好垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的全流程设计，才能有效解决这个事关民生的重大问题。 

立法进行时

2017年4月以来，广州针对垃圾分类的立法备受社会关注。2011年，广州率先出台了全国首部规范生活垃圾分类的政府规章《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》，而名年将有望出台专门针对垃圾分类的法律。

同年7月，广州市人大常委会公布了《广州市城乡生活垃圾分类管理规定（草案）》（下称《规定》），其中最受民众关注的是对不按规定分类垃圾的单位和个人所设定的惩罚性措施。按照《规定》要求，对未将生活垃圾分类投放到指定的收集点或者收集容器内，随意倾倒、抛撒、焚烧、堆放或者混投的，对单位处五千元以上五万元以下的罚款，对个人处二百元以下的罚款。

此外，个人“将废弃电器电子产品投放到生活垃圾收集点或者收集容器内的”、“将工业固体废物、医疗废物、建筑废弃物、居民家庭装饰装修废弃物、绿化垃圾、动物尸骸、粪便混入生活垃圾的”，也将被处二百元以下罚款。

10月24日，《规定》提请广州市第十五届人大常委会第九次会议进行二次审议。据《新快报》报道，二审稿进一步明确了垃圾分类的个人责任，提出按照“多产生多付费”等多项原则进行收费，生活垃圾未符合分类要求的，后一环节责任人可以拒绝接收，对生活垃圾减量分类做得好的居民，或有助于积分入户、获得物质奖励等。

宜居广州生态环境保护中心总干事巴索对界面新闻记者表示，培养公众垃圾分类习惯最好的方法是“威逼利诱”，“威逼”是指严格的惩罚机制，现在中国老百姓对垃圾分类是没有痛点的；“利诱”则是用实实在在的好处促进民众做垃圾分类，如对不分类和分类的垃圾收费不一样，从经济利益上倒逼居民养成习惯。  

10月12日，广州市城管委公布的数据显示，自9月1日开展垃圾分类专项执法行动以来，截至9月下旬，全广州市共出动执法人员3350人次，检查强制实施生活垃圾分类的单位2737个，发出《责令限期改正通知书》417份，目前已有241个单位完成整改。

官方公布的数据中未透露是否有对单位或者个人进行罚款，广州市城管委对此也未能置评。西村街垃圾分类促进中心工作人员陈健文介绍，目前西村街道尚未有单位或者个人因不符合垃圾分类要求被罚款。

“执法队按照市里下发的执法要求，对单位垃圾分类的配套容器、标识、颜色等硬件设施进行检查，不过要做到辨别单位或个人分类垃圾的情况好坏还是存在难度。”陈健文称。

将来《规定》出台后，如何有效执法也成为考验广州城管执法人员的一道难题。广州2011年出台的《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》以及2015年出台的《广州市生活垃圾分类管理规定》均规定了对不分类垃圾的单位和个人进行罚款，但一直未能开展实质性的处罚。

广州推进针对垃圾分类的立法工作，也被赋予更多的改变广州垃圾分类困境的期待。常向阳认为，垃圾的系统化管理应加大吸引企业参与力度，特别在垃圾分类上，应制定补贴政策、提供便利条件让企业去操作，政府还应提高垃圾处理企业以及环卫工人的社会地位和待遇水平。 

除了企业，NGO等社会组织也在垃圾分类中发挥到越来越大的作用。曾德雄表示，现在居民组织化程度仍偏低，社会组织在政府和居民之间可以起到相当好的衔接作用，能将政府的政策法规、具体做法贯彻到每个居民，希望法律可以进一步强化社会参与的意识。

有业内人士提出，制定生产者延伸责任制以及为垃圾处理设施周边居民提供生态补偿等在立法中也应有所体现，符合“谁受益，谁补偿；谁受损，谁受偿”的原则。

“立法并不能解决垃圾处理面临的全部问题，从末端治理到源头减量，需要全民的积极参与。”常向阳说，垃圾分类已经成为衡量社会文明程度的一个标志。