在外界看来，中国64年的对外援助具体方式和金额一直颇为神秘。如今，中国政府正式对这个“交钥匙”援外模式启动改革进程，试图建立制度约束和制度规划，并规范中国的对外援助进程。

12月8日，中国商务部举办《对外援助管理办法》（下称《办法》）解读媒体吹风会，这是中国在对外援助管理方面颁布的第一个综合性的部门规章，将从12月15日开始实施。

《办法》明确提出转变政府职能、创新援外项目实施管理的模式、完善援外项目的立项前期管理以及建立健全项目合同管理制度等，共8章51条。

商务部部长助理张向晨在会上公布，中国累计对外援助金额达4000亿元，建设了2700多个成套工程项目。尤其是近几年来，中国对外援助资金数额明显增加。根据国务院新闻办公室7月10日发布的《中国的对外援助（2014）》白皮书显示，仅2010年至2012年，中国共向121个国家提供了援助，对外援助金额为893.4亿元人民币，82.3%的资金集中分布于亚非地区。

中国对外援助的金额和规模如此巨大，但一直以来，却缺乏相应的管理规定和法律。

中央第一巡视组去年10月进驻商务部后指出，商务部外援项目廉政风险较大。援外项目在境外监管较难，在援外企业资质审批、项目立项、预算管理、招投标等环节问题比较突出，调整预算项目过多，违规支出情况比较严重。

国防大学教授、中国人民解放军少将朱成虎在接受界面新闻采访时表示，因为缺乏规范化管理和战略重点考虑，中国对外援助存在“人为机动”的情况太严重。他说：“某些领导人去了某个国家以后拍一拍脑袋，就决定要给这个国家多少亿援助，这肯定是有问题的。”他还表示，目前中国对外援助的全部资金不是按照规划来分出去，存在由个人好恶、意愿来决定资金去向的情况。

界面新闻多次致电商务部新闻办公室试图做进一步求证，但电话一直处于无人接听状态。

近年来，中国对外援助的内容和方式也在发生改变。朱成虎分析称，中国从1978年改革开放以后到21世纪前几年“对外援助的项目主要是形象工程，援建的楼堂馆所比较多，受援国家老百姓得到的效益和实惠不多”。他认为，最近这几年，中国对外援助逐渐转向民生项目、基础设施建设及人员培训项目。

对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授郑榕正是由中国商务部指定的为受援国来华学习团提供培训的老师。她说：“我基本上每个学期都会给非洲来的部长级和司长级别官员上课，这些人基本都是非洲国家的政策决策者。”

据她透露，对外经贸大学中来自亚非拉地区的留学生大多拿着中国政府的奖学金，中国政府给他们的援助非常多。她说：“住宿和学费都全免，住宿条件很好，每个月留学生的补贴甚至比副教授的工资还高。”

在郑榕看来，这样一种方式意味着中国对外援助由单纯的经济援助和军事援助变成全方位援助，这些人会从思想上、情感上比较亲华，所以能够长期地深层次地影响我们和这些国家的关系。

但这目前并非中国政府对外援助的重点，中国政府提供对外援助主要是以提供各种类型的援外工程项目来实现的，实施外援项目的主体是企业，而援外工程项目容易滋生腐败的环节大多和项目招投标、预算管理相关。

与此同时，中国对外援助规模仍在不断扩大。早在2013年9月和10月，中国国家主席习近平在访问哈萨克斯坦和印度尼西亚时，先后提出了建设丝绸之路经济带和打造21世纪海上丝绸之路的倡议，随即“一带一路”成为中国的战略新构想。今年11月8日，APEC领导人会议期间，中国政府宣布将出资400亿美元成立“丝路基金”，成为迄今为止中国成立的规模最大、规格最高的政府间合作基金。

据财新网今年11月的报道称，“丝路基金”最大的直接受益者将是丝路陆地和海上沿线国家、亚洲各国，乃至通过“一带一路”大投入拉动包括欧美等世界经济的发展。这亦凸显中国作为一个大国在亚洲区域性发展中的历史性担当，对亚洲乃至世界肩负起了与自己经济发展阶段相适应的历史责任。

为响应“一带一路”大战略，中国商务部援外司副司长俞子荣在上述发布会上表示，商务部将加大对“一带一路”沿线和周边重点受援国的援助力度，新增援助资金主要向“一带一路”沿线国家和周边国家倾斜。

而在朱成虎看来，“一带一路”本身是对外投资性的商业行为，不应该把它与对外援助牵扯在一起。“中亚解决不了中国发展的问题，而且是一个极其敏感的地区，美国人在那儿，俄罗斯人在那儿，最后把大国关系都搞僵了有什么好处？”他认为，对外援助的金额预算以及相应管理，都需要体现国家利益。

中国对外援助一直以来都被视为中国对外战略的一部分，但存在战略重点不清晰、缺乏规划、各部委之间缺乏有效协调的问题。虽然中国政府已出台《对外援助管理办法》，但在郑榕认为，此规章的实际效果需要看政府执行的力度。

她说：“是否会加快外援工程项目的审计，外援资金拨出去以后是怎么使用的？这些都需要有监督，如果没有，还是会不可避免地出现贪腐问题。”

 

 

（杨小清对本文亦有研究贡献）