近年来，人口快速膨胀，交通拥堵、空气污染、房价高涨等“城市病”在国内很多大城市日益凸显。为了解决“城市病”，提升城市综合承载力及可持续发展，功能疏解是大城市可持续发展的首要之举。

功能疏散模式

功能疏解是全球城市在发展当中必然经历的一个阶段。120多年前，英国人霍华德提出用发展田园城市来解决工业革命以来城市出现的“城市病”问题。20世纪初，波兰籍规划学家沙里宁提出特大城市有机疏散理论，据此英国和法国开展了新城建设，形成了风靡全世界的新城运动。

作为较早经历移民潮、工业化、城市化和郊区化发展阶段的国外大城市，在推动城市功能疏解方面积累了较多经验。当前，京津冀协同发展正成为区域发展的热点，国外经验教训可以借鉴学习，以避免多走弯路。

国际上大城市人口和功能疏解主要有郊区化、卫星城、建新城三种模式。

图：城市功能疏解模式

 郊区化模式：是指由于中心城区的生活质量下降而导致人口逐渐往郊区迁移的一种“逆城市化”现象。郊区化模式与其他两种模式的根本区别在于无需政府精心规划布局，而是要求政府将施政的重点集中在如何提高郊区居民的生活质量上，只要居民迁入郊区能获得比较利益。郊区化模式从根源上解决人口疏解问题，是三种模式中最根本、最有效、成本最低的模式。以美国为代表。

 卫星城模式：是最为常用的一种模式。政府为缓解中心城区人口压力，通过行政手段在城市周边建几个新城，接纳中心城区转移出的人口，承接中心城区部分非重要功能。以伦敦、东京、巴黎为代表。

 建新城模式：直接将城市核心功能（主要是政治功能）迁出，与其他两种模式相比，成本较高，疏散效果也存在很大的不确定性。以首尔、巴西为代表。

东京都市圈面积为1.36万平方公里，是目前世界上唯一一个人口超过3000万的巨型都市圈。总体来说，东京都市圈很好地控制了各种问题的产生，实现了有序、高效发展，成为世界都市圈发展的典范。我国大城市功能疏解模式与东京类似，东京都市圈发展模式对处在快速城市化过程中的我国都市圈建设具有借鉴意义。

东京都市圈新城发展

20世界50年代，随着日本经济高速发展、东京都集聚了各级政府机关、大公司总部、全国性经济管理机构和商业服务设施,交通拥挤、人口高度密集。缓解中心区人口和产业膨胀压力,发展周边地区成为东京城市规划建设的首要任务。日本将新城建设作为解决大城市不断膨胀、导致日益严重的城市问题而采取的对策之一。

新城从最初自发形成到后期政府主导体现了日本城市规划理念的演变，东京都市圈新城发展大致经历了新城自发形成、新城雏形显现、新城初步建设、多中心化发展、多中心多圈层城市体系形成五个阶段。

图：日本新城发展历程

东京都市圈为典型“多核多圈层”的多中心城市结构，长34.5公里的山手线环绕区域构成了东京都市圈的核心区域，呈放射状分布的轨道交通、高速公路与快速城市公路构成了东京都市圈的骨架，在山手环线、武藏野半环线与轨道、高速公路交叉点、沿线分布着若干副都心与新城，共同构成了东京庞大的城市群。东京都市圈有代表性的新城有多摩新城、千叶新城和筑波科学城等。日本期望通过这些新城的建设，改变东京单一集中型的城市结构，实现多中心型结构的规划意图。

这个庞大的都市圈中，每个城市既保持了一定的独立性，又形成了特色鲜明的分工，相互之间通过快速交通体系保持了紧密联系。东京都市圈多中心格局的形成与良好运营是以作为新节点的新城建设与连接各节点的快速交通实现的。

图：东京都市圈卫星城

日本筑波科学城

日本筑波科学城是世界范围内产业新城的典型案例之一，与新加坡的裕廊岛、我国的苏州工业都属于国家层面自上而下推动的结果，有很多可以相互印证比较的地方。下面我们就来看一下，这个著名产业新城的发展情况，特别指出存在的问题，很值得深思。

图：筑波科学城现状

筑波科学城，位于日本东京东北约60公里和成田国际机场西北约40公里处，环境优美，交通不便。这个区位与雄安类似，大概是雄安新区离北京与天津的距离的一半，两者都是地处平原地带，周边有大型湖泊，交通不便。

筑波科学城由茨城县筑波町、大穗町、丰里、丰里町、谷田部町、樱村和茎崎町6村町组成，总面积28400公顷，包括研究学园区和周边开发区两大部分。研究学园地区有27平方公里，位于筑波科学城的中心，其中包括国家研究与教育机构区、都市商务区、住宅区、公园等各功能区。周边开发地区约257平方公里。截止到2016年人口23万人左右，其中国家技术研究人员13000余人，博士数千人，是日本最大的科学研究中心。

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计划先行、立法保证

筑波科学城建设的法规相当健全，可以说是世界新城建设上是立法最多的城市。这些法律法规大体上分为两类：一是专门针对高新技术产业地区制定的法律；二是与高新技术产业区相关的国家科技经济乃至社会方面的法律法规。通过立法明确了园区建设计划及周围开发整备计划，并促进了国家院所与私人企业之间的人才交流和专利共享。

同时运用立法手段，大力制订法律法规和优惠政策引导人口与产业的集聚，包括专门针对高新技术产业地区制定的法律，还有与高新技术产业区相关的国家科技经济乃至社会方面的法律法规，对房地产租赁、设备折旧、税收、信贷、外资引进等多方优惠，有力保障和促进了科学城区的发展。另外政府还对参与筑波“脑力立城”实施计划的企业除给予减免税外，还给每个企业划拨一定的经费来吸引企业进驻。

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发展阶段

▌1963-1979年，基础建设期。这一阶段，日本内阁通过了建设筑波科学城的决议，明确了城市基本性质、功能、建设方针和措施，购买了大量城市建设用地，制定了《筑波科学城建议法》，到1980年完成了43个国家教育研究机构的转移和设施建设。此阶段城市发展目标过于偏重于科技研发，造成城市功能不完善、城市知名度低，影响了其吸纳人口、减轻东京都压力的作用。

▌1980-1989年，城市整治期。当时正值《第三次国土综合开发计划》实施期间，加强居住环境建设成为开发政策的核心思想。1985年召开了主会场设在筑波科学城的筑波世界博览会，加快了园区的开发建设进程，共建成了中心交通枢纽、宾馆、筑波中心大厦、科技馆、商业街等设施，基本完成了城市中心街区建设，促进了筑波从原来科技卫星城向地区中心城市的转变。

▌1990年至今，推动基础设施建设时期。第四、第五次国土开发规划分别提出了形成多级分散型国土开发格局、提高竞争力、复合功能开发等政策思想。2005年提出要建设全球模范的低碳低能耗科学城、教育和科研相结合的园林生态城、国际战略综合特区。在这一阶段继续推动筑波科学城基础设施建设，启动了轨道交通、高速公路等交通网络建设。随着定居环境改善、人口逐渐增多，以科技为核心的包括文化、教育、国际交流、管理、交通、商业等复合功能得到开发，巩固了筑波科学城作为地区中心城市和世界性科技基地的地位。

图：筑波大学

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存在问题

虽然筑波科学城在建立初期是一座概念超前的教育科技产业新城，但由于日本经济环境及地理环境的影响，在后续的发展上仍旧存在不少问题。

1.没有达到缓解东京人口压力的目的。筑波科学城1968年开始动工，一直到2016年经过近50年时间人口才达到23万人，比计划的35万人差距很大；最先设想的分流东京人口和功能的目标实际上并未达成，东京同期内人口涨幅超过了200多万人。

究其原因，首先是基础设施和配套设施的缺乏削弱了城市吸引力，1985年举办的世博会在一定程度上完善了筑波的基础设施建设，但是随着城市的发展，人口的增多，原先的设施并不能满足现有居民的需求。其次是筑波与东京较近的交通距离阻碍了居民离开东京的意愿。建设筑波科学城时有意地把一些设施布局在东京之外，但筑波离东京太近，且随着交通设施的完善，筑波到东京的时间被缩短到一小时左右。本来这是优势，却逐步成为限制筑波科学城发展的主要因素。

2.投入产出不成比例。经济投入巨大，到2003年政府共投入2.57万亿日元，然而筑波的产值并不高，投入产出不成比例。虽然筑波的智力资源在全球非常有名，科研成果丰富，但是科研成果不能很快的与工业界挂钩，投入生产，这也就导致了产品的高新技术含量低，市场竞争力不足，极大的限制科学城的进一步发展。

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对新城规划建设的思考

新城建设总体上应着眼城市功能形态开发，推动生活、生产和生态功能同步规划、协调发展，加快形成主导功能明确、空间集约、产城融合、城乡协调的发展格局。在城市总体规划与土地利用规划控制指导下制定城市控制性规划与修建规划，结合本地区定位与发展制定发展规划，强化相关规划衔接，保证规划体系完整性、科学性、前瞻性与引领性。

（一）坚持生态优先，绿色发展，依据规划区资源环境承载力确定新区发展规模，为绿色生态宜居新城区建设提供保障

（二）充分体现区域协同、统筹城乡一体的理念，高标准培育优质公共服务功能，打造北京非首都功能疏解集中承接地

（三）把握规划区内刚性控制的边界，科学确定起步区，明确近、中、远期建设内容，逐渐实现由新区向城市转变

（四）坚持规划引导产业，采取功能组团形式指引规划区空间布局，实现新区发展要素的高效配置

（五）坚持多规融合，周期评估与反馈，打造首都城市群中田园城市，实现绿色发展成果共享与示范

柏叶新城案例

柏市隶属千叶县，在筑波科学城和秋叶原电子产业群之间，处于离东京中心城区核心地带30公里左右的辐射圈层内，辖区面积114.9平方公里，人口40.4万，是东京的卫星城之一。柏叶新城依托老城柏市进行发展，距离东京20公里。

作为日本首个智慧城市，柏叶新城于2014年7月全面完工，定位于“智慧城市”（SmartCity），通过“环境共生都市”、“新产业创造都市”和“健康长寿都市”三方面实现其战略目标，吸引更多大东京地区的人，特别是青年家庭前来居住。同时在都市的建设与运营过程中，对儿童成长以及老人养老需求的关注可谓细致入微。

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柏叶新城的开发模式

柏叶新城也是一个典型的TOD（以公共交通为导向的开发模式）项目案例，通过筑波快线上的“柏叶学园站”与其他地区相连。通过筑波快线与沿线便有多个新城开发项目相连，如终点站筑波、研究学园、万博纪念学园、守谷等。筑波快线（TsukubaExpress）的修建便捷地联络了东京都都心地区与东北部各个新城。

图：筑波快线站点及柏叶新城变化图

柏叶新城的开发由公、民、学的共同推进的，成立了由东京大学、千叶大学、柏市、柏商工会议所、田中地区故乡协议会、首都圈新都市铁道等7个团体组成的柏叶都市设计中心（UDCK），对整个新城开发进行规划设计，并且由三井不动产公司牵头，联合日建设计、夏普等25家企业来具体实施。公，即行政方面、非营利组织等，负责提供必要的公共服务；民，即市民、三井不动产与店铺经营者等开展经济活动的企业，负责增强地域的活力与魅力；学，即大学等研究机构，负责提供以专业知识与技术为基础的先进活动。这些主体共同参与了整个柏叶新城的建设与营造。

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柏叶新城的发展目标

柏叶新城发展目标是打造成为集合环境共生都市、健康长寿都市、新产业创造都市的智慧城市。

 环境共生：柏叶新城致力于健康永续的城市环境营造，以实现市民与环境的和谐共生，通过公园、城市绿色轴线、立体绿化等创造绿色空间，构建起渗透城市的密集绿色网络，贯穿市民住区的绿色走廊给市民日常生活环境地阿莱清新的空气和宜人的环境；同时通过使用最新的能源技术，提升建筑设施的环保成都，打造与自然共生降低二氧化碳排放的城市。

柏叶新城城市智能中心包括区域能源管理系统（AEMS:AreaEnergyManagementSystem）和景观控制系统，在正常时可削减约26%的尖峰负载量，并可在紧急情况下进行地域间的电力再分配。同时社区内多为标准化高级租赁住宅，采用家庭能源管理系统（HEMS:HomeEnergyManagementSystem），提倡节能，可控制空调和照明的用电量，在紧急情况下可以进行电力再分配，确保社区不会停电，同时实现节能、防灾、加强社区内交流等目标。

图：柏叶新城AEMS和HEMS系统

健康长寿：柏叶新城以市民的健康长寿为核心目标，强调从市民的日常饮食和日常活动入手，推动使命保持健康活力状态，建立了城市视频农业体系和健康管理支持体系等。充分利用所在区域优势，建立有机农产品的地产地销机制，保证市民日常生活中的食品安全和健康。

柏叶新城建立了城市健康支持体系，在整个街区内有12家店铺提供疾病预防为主的医疗设施和健康服务，在良好的医疗体系之外，百叶新城更加注重使命健康状态的保持，以科学看护预防机制保证市民的活力状态。

图：柏叶新城食品管控及健康服务

新产业创造：东京大学柏市校区已经成为重要的教育研究基地，共3000余人在校区内工作和学习，柏叶新城充分利用区域大学与科研院所优势，逐步形成了以高科技为基础，跨多个领域和行业，涵盖研究、生产和服务等多种形态的创新产业布局，例如4S医药、实验设备制造、高端软件服务、都市型新农业等。

柏叶新城的成功在于顺应了时代和科技的发展，充分利用区位和教育资源优势，通过公、民、学三方合作推进项目发展。在新城的建设中充分考虑人在新城发展中的重要作用，在设计规划之初便有政府、企业、居民和学校等的共同参与，新城的整体布局、产业分布和配套设施规划更为合理，充分考虑了居民的生产生活需求，提升对于人口的吸引和吸附能力，促进新城区域发展。

在国内，很多新城规划大气漂亮，但功能配套不齐全，对于孩子上学、家庭主妇买菜、老人过马路这些日常的生活细节，与城市生活密切相关的设计考虑较少，城市文化、城市形象、城市精神等软环境的建设也不够，影响新城的健康发展，日本的智慧城市发展理念值得我们去深度思考未来的产业新城的发展方向。