文|记者 牛其昌

继权健、华林被查之后，又一保健品直销巨头被曝虚假宣传：1月16日，田淑平向界面新闻反映，其3岁女儿被诊断为“幽门螺杆菌感染”后，在陕西当地“无限极指导老师樊某”的推荐下，每日大量服用“无限极”8种产品，后被多家医院诊断为心肌损害、低血糖等病症。

1月19日，西安市工商局责成工商雁塔分局对无限极陕西分公司是否涉嫌虚假宣传进行立案调查；责成蓝田县市场监督管理局对事件中经销商樊乐是否涉嫌虚假宣传进行立案调查。目前，案件正在进一步调查中。

另据澎湃新闻18日报道，29岁的癫痫患者王勇，在停用抗癫痫药物卡马西平而改吃“无极限”的保健品后，仅仅8天之后便因癫痫发作而死。

把保健品当药品来卖，以直销之名行传销之实，作为李锦记健康产品集团旗下成员，“无极限”的营销手段的诱导性和欺骗性与权健、华林几乎如出一辙。在媒体的监督之下，疑似传销性质的欺诈行为接连被曝光，相关监管部门随后也纷纷采取行动。

2018年12月25日起，由“丁香医生”发布的《百亿保健帝国权健，和它阴影下的中国家庭》一文引发热议，文章直指权健涉嫌虚假宣传、销售模式涉嫌传销等问题。12月27日，国家市场监管总局相关负责人就该文引发争议一事公开表示，总局已经关注到网络舆情，相关业务司局正在了解情况。同一天，天津市委、市政府责成市市场监管委、市卫健委和武清区等相关部门成立联合调查组，对网民关注的诸多问题展开调查核实，已进驻权健集团展开核查。

2019年1月7日，据津云发布的消息称，公安机关已对束昱辉(权健公司实际控制人)等18名犯罪嫌疑人依法刑事拘留,对另2名犯罪嫌疑人依法取保候审。

随着权健被查，被舆论称为“河北权健”的华林开始成为舆论关注的焦点。华林公司曾宣称，通过“酸碱平技术”不仅能让股骨头坏死患者下地走路，还能让聋哑人开口说话。

界面新闻注意到，与权健一样，网上针对华林涉嫌传销的指控并非孤例，甚至一度进入监管部门的视野。2016年，因逃避缴纳税款，华林被处罚23万余元；2017年9月，其在西安因传销被当地公安部门查处，陕西分公司多名负责人被刑拘。值得一提的是，2018年4月，国家工商总局反垄断与反不正当竞争执法局发布2017年直销投诉情况，华林以33件投诉高居直销投诉量榜首，比第二名权健的16件多出一倍多。

2019年1月13日，“沧州发布”发布消息称，黄骅市委、市政府组成联合调查组进驻企业，正在开展全面调查。1月15日，“沧州发布”再次发布消息称，初步查明，华林公司涉嫌组织领导传销活动。

随着“权健之战”进入收官阶段，国家层面近期陆续出台政策加大对保健品市场的监管力度。1月8日，国家市场监管总局等13个部委召开联合整治“保健”市场乱象百日行动电视电话会议，国家市场监管总局局长张茅在会上强调，“近段时间，‘保健’市场暴露出虚假宣传、违法广告、消费欺诈、制假售假等一系列问题，严重侵害了消费者合法权益，扰乱了市场秩序。要拿出切实管用的措施，防止死灰复燃。”

上述会议明确，自1月8日起，将在全国范围内集中开展为期100天的联合整治，加大对“保健”市场重点行业、重点领域、重点行为的事中事后监管力度，依法严厉打击虚假宣传、虚假广告、制售假冒伪劣产品等扰乱市场秩序、欺诈消费者等各类违法行为。此外，禁止各地市场监管部门对保健品进行评比、评优等活动，违者坚决依法追责。

1月9日，国家市场监管总局网站发布《关于假冒伪劣重点领域治理工作方案(2019-2021)的通知》，要求开展保健食品质量安全提升行动，重点检查保健食品标签标识、宣传材料、广告等未经批准声称保健功能、宣称具有疾病预防或治疗功能、含有虚假宣传功效等违法行为，以及不按照批准内容组织生产、擅自改变生产工艺、非法添加非食用物质（药物）等违法行为，并依法从严处罚。

从媒体曝光到监管部门迅速出击，再到部委加大监管力度，这一流程看似毫无拖沓，然而公众不禁质疑，相关部门此前为何没能主动出击，总是在舆论发酵之后才“被动”采取行动？屡屡暴雷的“伪直销”为何监管失效？

北京市京师律师事务所律师、中国社科院企业社会责任研究中心理事钟兰安对界面新闻记者表示，现实中有很多不法分子，以直销之名行传销之实，这是法律所禁止的。如何界定直销和传销，主要是依据我国在2005年颁布的《直销管理条例》和《禁止传销条例》两个条例。

根据国务院颁布的《直销管理条例》第三条规定：“直销，是指直销企业招募直销员，由直销员在固定营业场所之外直接向最终消费者（以下简称消费者）推销产品的经销方式。”符合法律要求的直销是合法的。而根据国务院颁布的《禁止传销条例》第二条的规定：“传销，是指组织者或者经营者发展人员，通过对被发展人员以其直接或者间接发展的人员数量或者销售业绩为依据计算和给付报酬，或者要求被发展人员以交纳一定费用为条件取得加入资格等方式牟取非法利益，扰乱经济秩序，影响社会稳定的行为。”

结合权健、华林的案例来看，直销变成了“拉人头”，商品销售变成了“老鼠会”。为减少销售环节、降低销售成本而出现的直销模式，如今在我国逐渐变了味。

“在执法实践当中，非常重要的衡量标准是消费者的权益是不是受到侵害了，公开、公平、公正的交易秩序和自由竞争的市场秩序是不是受到了干扰和破坏。”中国人民大学商法教授刘俊海在接受中国之声采访时表示，传销的核心商业模式是拉人头，组建金字塔的商业架构，也就是让加入的人逐层发展下线，一层吃一层，这里边很多商品，与其说是消费者购买的商品，还不如说是用来作为传销的一个道具和工具。另外，即便是有的企业领取了直销企业的行政许可，但是也不担保它一定不实施违法违规的行为。

值得一提的是，上述两部监管条例从颁布至今已经近14年。为了规范直销行为，许多国家都专门制定了相应法律。尽管我国商务部早就启动了相关法律的起草程序，但直销法至今尚未出台。

中南财经政法大学教授乔新生对界面新闻记者表示，直销法所规范的主体是“小众”的，但是直销行为却关乎国家和公众的利益，因而直销行业必须制定法律。然而问题就在于，当社会公众利益与少数经营者的利益难以调和时，或者政府缺乏监管经验，不愿意放开市场承担相应的风险时，相关的立法就变得难产，这也是长期以来直销法迟迟未能出台的原因之一。

从监管的角度来看，目前我国针对直销企业的监管涉及多个部门。“直销企业的直销牌照是由商务部门颁发的，日常经营管理则是由工商行政管理部门负责监管，而一旦涉嫌犯罪，则交由公安部门处理。如果像权健这样涉及医药、保健品产品的企业，食品药品监督部门也负责日常监管。”钟兰安说。

界面新闻记者注意到，在“直销牌照准入制”的大背景下，负责监管的工商管理部门并不具备吊销牌照等顶格处罚权限，大多只是象征性的罚款。据不完全统计，自2005年国务院颁布《直销管理条例》以来，在91家获得直销牌照的企业中，仅有蚁力神和珍奥2家最早一批获得牌照的企业被吊销。而对于直销企业来说，直销牌照在手意味着拿到了“金字招牌”和“护身符”。钟兰安认为，我国对于直销企业的管理确实存在需要改进的地方。

“从直销行业的准入和退出机制来看，尽管直销牌照的申领标准是极其严格的，但绝大多数企业取得这一牌照是不符合要求的，而一旦取得牌照，监管部门日后的监管又是非常松懈而混乱的。这体现在，虽然一些直销企业的行为涉嫌违反多项法律法规，但在接受完处罚后，地方监管部门便没有进一步的取缔行动。在此背景下，直销巨头们一边因涉嫌传销等处罚，一边则凭借直销牌照继续吸金。”钟兰安说。

界面新闻记者注意到，按照《直销管理条例》规定，申请成为直销企业，必须具备以下条件：投资者具有良好的商业信誉，在提出申请前连续五年没有重大违法经营记录；外国投资者还应当有三年以上在中国境外从事直销活动的经验。实缴注册资本不低于人民币8000万元，并且按照条例的规定在指定银行足额缴纳保证金，保证金的数额在直销企业设立时为人民币2000万元，直销企业运营后，保证金应当按月进行调整，其数额应当保持在直销企业上一个月直销产品销售收入15%的水平，但最高不超过人民币1亿元，最低不低于人民币2000万元。保证金的利息属于直销企业。按照上述规定，中小企业很难涉足直销领域，即使大型企业，面对如此庞大的资金占用，要想从事直销企业，也必须反复掂量。

“从被查的企业来看，确实很多都是当地的纳税大户。”钟兰安认为，在制度设计方面，建议进一步明确相关的政府职能部门的法律责任，提升多部门联合监管的积极性，并加大对政府相关负责人的问责力度。此外，在针对违法企业进行处罚的同时，还应完善直销牌照的退出机制，提高直销企业的违法成本，从而最大限度地减少企业违法经营的情况。

“直销之所以变成传销，根本原因就在于，市场监管不到位。或者这样说，对于直销企业长期存在的非法经营行为，市场监管部门没有及时地加以查处。”乔新生认为，市场监督管理机关应当从市场准入监管逐渐地转变为市场行为监管，如果发现直销经营企业在经营过程中违反我国价格法、消费者权益保护法、广告法和反不正当竞争法以及反垄断法的规定，在商品宣传过程中违反产品质量法、食品安全法等有关法律规定，应当及时加以查处，防止直销企业通过非法方式损害消费者的利益，破坏公平市场竞争秩序。

乔新生建议，国务院可以修改直销管理条例，大幅度降低直销市场准入门槛，改变传统的市场准入监管模式，在国内形成良性的直销竞争态势。但在放开市场的同时，要增加直销企业的透明度，强化对直销企业行为监管力度，比如定期公布有关经营状况及相关财务数据。“总而言之，就是要通过增加直销经营活动的透明度，打破直销企业工作人员所营造的神话，让所有的消费者充分意识到，直销不是一个赚取暴利行业。如果直销经营企业工作人员夸大宣传，那么司法机关可以依照我国刑法的规定追究其虚假广告刑事责任。”

在监管手段方面，乔新生认为，市场监督管理部门可以针对我国直销领域存在的问题，设立专门的监督管理机构，通过互联网络大数据以及直销企业的统计报表，及时发现违法犯罪的事实，严格依照法律规定加以监管，因为只有这样，才能确保我国直销行业健康发展。