文/施文泼 中国财政科学研究院副研究员

为什么要开征房地产税？当前大体有三种观点：调节房地产市场、筹集地方财政收入和调节收入分配。不同的定位会对房地产税的税制设置提出不同的要求，但能否取得预想效果却要受经济社会发展的现实需求和客观条件的约束，需要慎重考虑。开征房地产税，不可避免会对房地产市场产生影响。通过增加持有成本，能在一定程度上抑制住房投资投机需求，促进房地产市场平稳运行。但房地产税的主要目的并非是调节房价，在调节房价上它也不是一个很好的政策工具。意图依靠房地产税来调节房价，并不现实。从筹集财政收入功能来看，考虑到居民的承受能力及社会稳定的需要，在短期内，房地产税也无法承担起成为地方政府主要财源的重任。笔者认为，在当前，房地产税的定位应该是调节财富和收入分配，这是既有急迫性又有现实可行性的选择。

改革开放40年来，我国经济取得了举世瞩目的成就，国民收入水平持续较快增长，贫困人口数量从1978年末的7.7亿人下降到2018年末的1660万人。然而，在居民整体收入水平和生活质量不断提高的同时，收入分配格局也发生了巨大的变化，城乡、区域、行业等各个领域的发展日益不平衡，居民收入差距不断扩大。进入21世纪后，收入差距始终处于比较严重的不均等状况。从基尼系数来看，1978年我国居民人均可支配收入基尼系数仅为0.317，但从2000年开始超过了国际公认的0.4的贫富差距警戒线水平，此后继续上扬，到2008年达到最高值0.491。自2009年起基尼系数持续回落至2015年的0.462，但2016年后又再度回升，2018年基尼系数达到0.474，总体来看仍远高于0.4的警戒线水平。

居民收入差距的持续扩大，导致了居民财富存量水平的差距。随着居民收入水平的增加，房地产已经成为居民存量财富最为重要的组成部分。由经济日报社中国经济趋势研究院编制的《中国家庭财富调查报告（2018）》显示，从全国平均水平来看，2017年房产净值占家庭财富的比重高达66.35%。城镇地区的这一比重更高，达到了69.70%；农村的这一比重相对较低，但达到了51.34%。近些年来，随着房地产市场的不断升温，房价呈快速上升态势，更是进一步形成了“贫者越贫、富者愈富”的马太效应，加剧了居民的财富分配差距。

由《二十一世纪资本论》作者、法国经济学家托马斯•皮凯蒂等百多名世界经济学者合力打造的《世界财富和收入数据库（WID.world）》最新数据显示，1995年至2015年这20年间，我国财富和收入分配差距急剧扩大。收入最高1%和最高10%人群的收入占全社会收入的份额分别由9.3%和33.6%上涨到13.9%和41.4%，个人净财富最高1%和最高10%人群拥有的财富占全社会财富的份额则分别由15.8%和40.8%上涨到29.6%和67.4%。这一数值已经接近美国，而美国一向被认为是发达国家中收入分配最不平等的国家。这一数据进一步表明，我国财富分配不均的差距要远远大于收入分配不均的差距。而且，由于财富带来的财产性收入和个人机会的不均等，存量财富的不均等分布，又会进一步加剧收入不平等的程度。

过大的财富和收入分配差距，已经成为我国面临的严重经济社会问题，不仅损害经济的长期健康可持续发展，甚至可能造成阶层固化，形成社会鸿沟。正是在这样的背景下，党的十九大报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”财富和收入差距的扩大，正是发展不平衡不充分的典型表现之一。要实现发展成果全民共享，全面建成小康社会，必须深化财富和收入分配制度改革，降低收入分配不平等程度，促进经济和社会的公平发展。这也是当前全面深化改革的重点和难点所在。

作为政府参与国民收入分配和再分配最重要的政策手段之一，税收应当且能在调节财富和收入分配、促进社会公平中发挥关键的积极作用。特别是个人所得税、房地产税等直接税，符合量能课税的原则，且税负难以转嫁，是调节财富和收入分配，缩小收入差距，优化分配格局的主力税种。然而，我国长期以来主要依靠个人所得税对居民工资性收入进行再分配，调节力度偏弱。而税制中针对个人住房征收的房地产税的缺失，更是使得政府缺少对居民财富分配进行有效调节的税收工具。

财富和收入分配的不平等，对社会健康稳定发展的危害已经不断显现，对此必须保持充分的警惕。“民患贫，更患不均”，在追求经济高质量发展的同时，不容忽视财富分配不均和格局僵化对社会造成的长期损害。社会财富结构的变化，要求税制必须对此做出回应。也就是说，要针对房地产等存量财富，开征个人保有环节房地产税，加大对居民财富分配的调节力度，逐步减少居民财富和收入分配差距。

基于当前我国财富和收入分配不均的现实，需要加快税制改革进程，通过开征房地产税，增强对财富分配不均的调节力度。这样，房地产税在当前就有了立论基础。而从这一定位出发，房地产税在征税范围上可设定一个较为宽泛的免税面，将居民的基本住房排除在外，主要针对高价值住房和多套住房征收。这一做法，也有助于更好地凝聚共识，减轻房地产税的开征阻力。