文 | 法制日报 陈磊

编者按

城市排水问题的重要性不言而喻。一部城市发展史，必然伴随一部城市地下排水系统发展史。但在我国城市化发展过程中，城市排水系统的规划、建设跟不上城市规模的快速扩张。一旦汛期到来，大范围强降雨天气导致上百个城市年年内涝。内涝成为一种新的城市病，且经多年治理未能治愈。

年年暴雨、年年城市内涝的根源到底在哪里？多年治理城市内涝有什么偏差？是否有可资借鉴的治理经验？今天，本报推出一组城市内涝相关报道，以回答上述疑问，敬请关注。

随着城镇化的快速推进，大量人口涌入城市，城市建设“先地上、后地下”，基础设施建设严重滞后，尤其是排水系统欠账太多，一旦遭遇暴雨等极端天气，容易出现城市内涝

治理城市内涝问题不是在短期之内可以解决的，是持久战而非速决战，也不是高成本的治灾投入可以迅速扭转的。应该把城市内涝的治理责任依法压实给城市政府，具体怎么治理由城市政府决定，将基本的责任划分清楚地写入相关法规。

进入汛期以来，我国大范围持续出现强降雨天气，从南到北多个城市发生内涝。这种情况并非今年独有。根据水利部的数据，2010年至2016年，我国平均每年有超过180座城市进水受淹或发生内涝。

为了解决我国城市内涝问题，6年前公布的《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》中提出，“用10年左右的时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系”。同年颁布的《城镇排水与污水处理条例》，为防治城镇内涝灾害提供了法规依据。

但城市内涝问题至今并未得到彻底解决。

接受《法制日报》记者采访的专家认为，从内涝的特点和产生原因来看，治理城市内涝问题并非一朝一夕的事情，是持久战而非速决战，应该依法压实城市政府对于治理内涝的主体责任，由城市政府依法根据自身特点、财力保障编制排水防涝规划并严格执行，中央政府依法负责督促城市政府落实规划。

排水系统欠账太多

年均百座城市内涝

今年入汛以来，从南到北的强降雨天气，导致我国多个城市出现内涝。

6月6日，湖北省荆门市出现大暴雨，导致城区内涝严重。

6月10日，受持续性暴雨影响，福建省三明市的梅列区、三元区等两个区多处低洼地段被洪水淹没，全城内涝严重。

6月14日，黑龙江省哈尔滨市突降大雨，致使全市多个区、县发生严重内涝灾害。

根据应急管理部近日发布的消息，截至6月16日10时，仅南方最近此轮暴雨导致的包括城市内涝在内的灾害已造成8省614万人受灾，88人死亡、17人失踪。

自2010年以来，年年暴雨，城市年年内涝。

2011年6月18日，湖北省武汉市遭遇持续大暴雨，城市道路积水严重，交通几乎瘫痪，如同“泽国”；2013年7月18日，云南省昆明市持续大到暴雨，包括盘龙江在内多条河流暴涨，无法行洪，导致全市多个地方内涝；2015年6月2日，江苏省南京市暴雨如注，雨量最大时1小时相当于全城倒下3.3亿吨水，当日南京市内涝严重，多处道路、隧道积水，水深及人腰。

国家有关部门的统计数据则从宏观上揭示着问题的严重性。

住建部资料显示，2007年至2015年，全国超过360个城市遭遇内涝，其中六分之一单次内涝淹水时间超过12小时，淹水深度超过半米。

水利部数据显示，2010年至2016年，我国平均每年有超过180座城市进水受淹或发生内涝。

2017年，国务院还确定近年来内涝灾害严重、社会关注度高的60个城市名单，要求这些城市抓紧编制完成城市排水防涝补短板实施方案。

在这份名单中，安徽上榜城市数量最多，达到14个，包括合肥、蚌埠、淮南等；湖北居次，有10个城市上榜，包括武汉、黄石、荆门等；湖南有9个城市上榜，包括长沙、益阳、常德等。

究其原因，国家减灾委专家委员会委员、《水利学报》主编程晓陶在接受记者采访时说，随着城镇化的快速推进，大量人口涌入城市，城市建设“先地上，后地下”，基础设施建设严重滞后，尤其是排水系统欠账太多，一旦遭遇暴雨等极端天气，容易出现城市内涝。

程晓陶认为，“目前，整个内涝防治体系与现代化的城市发展需求不匹配”，城市缺少现代化内涝防治体系，不仅是管网建设不足，包括蓄、滞、分、净、渗、调与河湖水系整治等综合性手段也缺乏配套。

治理内涝乃持久战

政策法规尚待落实

讨论城市内涝，有一个事件无法绕过去，那就是2012年发生在北京的“7·21”特大暴雨。

当年7月21日，北京市遭遇数十年未遇的强暴雨，多个低洼路段积水，城市内涝严重，160多万人受灾，其中79人死亡，经济损失上百亿元。

在程晓陶看来，“7·21”特大暴雨事件的发生，成为《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》2013年3月对外发布的一个背景。

这份经国务院同意发布的通知要求，2014年年底前编制完成城市排水防涝设施建设规划；力争用5年时间完成排水管网的雨污分流改造；用10年左右的时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系。同时要求，健全法规标准，“规范城市排水防涝设施的规划、建设和运营管理”。

2013年9月6日，《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》发布，其中着重提到要建设较完善的城市排水防涝、防洪工程体系。

20多天后，也就是2013年10月2日，国务院公布《城镇排水与污水处理条例》，以加强对城镇排水与污水处理的管理，保障城镇排水与污水处理设施安全运行，防治城镇水污染和内涝灾害，保障公民生命、财产安全和公共安全。

城市内涝治理走上法治化轨道。

国务院有关部门负责人在介绍《城镇排水与污水处理条例》出台缘由时说：“城镇排涝基础设施建设滞后，暴雨内涝灾害频发。一些地方对城镇基础设施建设缺乏整体规划，‘重地上、轻地下’,重应急处置、轻平时预防，建设不配套，标准偏低，硬化地面与透水地面比例失衡，城镇排涝能力建设滞后于城镇规模的快速扩张。”

《城镇排水与污水处理条例》明确规定，易发生内涝的城市、镇，还应当编制城镇内涝防治专项规划，并纳入本行政区域的城镇排水与污水处理规划。

一个随之而来的疑问是，《城镇排水与污水处理条例》施行至今已经5年有余，为何多个城市还是年年内涝？

在程晓陶看来，首先要明确的是，治理城市内涝问题不是在短期之内可以解决的，是持久战，不是速决战，也不是高成本的治灾投入可以迅速扭转的。

“世界经验表明，人口城镇化水平要达到70%以上才进入相对平衡状态。所以我国未来(城市)内涝的压力还会加大。”程晓陶说。

1998年年末，我国人口城镇化水平为30%；2018年末，全国常住人口城镇化水平为59.58%，距离70%人口城镇化水平还有相当一段距离。

程晓陶认为，年年治理年年内涝的另一个原因在于，《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》和《城镇排水与污水处理条例》没有得到严格执行，尤其是一些城市并没有依法编制城镇内涝防治专项规划并严格落实。

中国政法大学应急法研究中心执行主任林鸿潮告诉记者，目前，包括《城镇排水与污水处理条例》和相关规范性文件在内，为城市政府治理内涝提供了足够的法律依据，不能说城市政府治理内涝的法律制度供给不足，关键在于落实不够。

林鸿潮认为，城市内涝严重与整个城市的规划不合理有很大关系，不论是规划理念，还是规划基础设施，都有问题。因此，要彻底解决城市内涝需要“伤筋动骨”。

程晓陶还观察发现，有关部门这几年的主要精力在推动建设“海绵城市”，这种做法在一定程度上影响了此前的城市内涝治理思路。

“海绵城市”是一种新型的城市雨洪管理概念，即让城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”。

程晓陶分析说，城市内涝治理工作开始以后，有关方面发现改造排水系统非常难，比如地底下不是只有排水管，还有供水管、供电线路、网络线路等，地下没有那么多空间，“海绵城市”建设思路应运而生——通过城市里的雨水调节池、下沉式绿地等方式，把地表径流留住，这样就不用改造地下管线。

但程晓陶认为，这种城市建设的指标并不足以应对持续强降雨，实践证明也并不能彻底解决城市内涝问题。

压实城市政府责任

推动完善城市规划

那么，怎样才能走出年年暴雨、年年城市内涝的怪圈？

程晓陶认为，治理城市内涝，还要回到《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》和《城镇排水与污水处理条例》上来，把治理城市内涝的责任依法压实到城市政府的头上。

《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》中提出要落实地方责任。“各地区要把城市排水防涝工作作为改善民生、保障城市安全的紧迫任务，切实落实城市人民政府的主体责任，加强排水防涝工作行政负责制，将其纳入政府工作绩效考核体系。”

《城镇排水与污水处理条例》更是明确了责任追究：县级以上地方人民政府及其城镇排水主管部门和其他有关部门，发现违法行为或者接到对违法行为的举报不予查处的，或者有其他未依照条例履行职责的行为的，直接负责的主管人员和其他责任人员将被处分。

今年入汛前，也就是2019年3月，国务院有关部门还印发通知，要求强化排水防涝安全责任制度，切实落实城市政府主体责任，做好城市排水防涝工作。

记者搜索公开资料发现，2013年以来，鲜有城市政府负责人或其他直接责任人员因城市内涝被问责。

林鸿潮分析说，城市政府治理内涝责任不好落实的原因有两个，一是城市内涝有自然灾害的因素，所以最终都可以将原因落到自然方面；二是从应急管理方面来说，实践中的追责往往与造成严重后果挂钩，城市内涝一般不会因人为因素造成严重后果，一般不涉及问责问题。

林鸿潮还认为，仅通过依法追究责任的方式问责，解决不了城市内涝问题。需要巨大的财力投入和详细的施工规划，“短期内不能期望通过问责方式作为解决城市内涝的主要路径，也不能每年内涝，每年问责一次城市政府行政首长，实际上城市行政首长也解决不了这个问题”。他建议，在立法上，可以适时修改相关法律法规，依法推动城市规划的完善，推动解决城市内涝问题。

程晓陶同样认为，压实城市政府的责任不能以现在这种行政考核、绩效考核的方式，而应该把城市内涝的治理责任依法压实给城市政府，具体怎么治理则由城市政府决定，将基本的责任划分清楚地写入相关法规。在相关法规完善后，中央政府则依法对城市政府执行规划情况进行监督检查。