文 | 21世纪经济报道 记者 黄斌

7月16日，国家发改委等13个部委联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》（下称《改革方案》），明确提出，“研究建立个人破产制度，重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题。明确自然人因担保等原因而承担与生产经营活动相关的负债可依法合理免责。逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度”。

消息一出，引发各界关注。其中，不乏有人将之解读为利好“老赖”，“借钱的都是大爷”，亦有人认为该制度将“重点保护企业主，歧视普通人”；此外，还有媒体报道称，个人破产制度下半年将在部分地区试点。

对此，《21世纪经济报道》7月18日采访了两位参加过《改革方案》论证的权威人士——天同律师事务所高级合伙人池伟宏、建信金融资产投资有限公司研究主管韩会师，呈现个人破产制度的推出背景并解答相关疑问。

池伟宏表示，个人破产制度要保护的是非恶意失信债务人，对“老赖”则会有包括限制高消费、限制出境、5年甚至更长破产保护期以及刑事责任制度等措施进行限制；随着国内个人财产登记制度和信用信息制度的日趋成熟，个人破产将有制度性保障，且个人破产制度也将反过来推动前者的进一步完善。

韩会师表示，还有人认为个人破产制度重在保护企业主，歧视普通人，“上述解读可以说是极端不负责任”，因为“无论是企业主还是普通个人申请破产保护，都不意味着其可以轻易逃掉债务。”

对于试点传言，韩会师表示，《改革方案》里面说得很清楚，“研究建立个人破产制度”，要先“研究”，距离推行还远着呢。

对“老赖”有严格防范措施

个人破产，是指作为债务人的自然人不能清偿其到期债务时，由法院依法宣告其破产，并对其财产进行清算和分配或者进行债务调整，对其债务进行豁免以及确定当事人在破产过程中的权利义务关系的法律规范。目前，个人破产制度已在多数国家实行。

从国际经验来看，推出个人破产制度，主要是为了保护因非主观因素导致失信的债务人，给予其重生的机会；至于“老赖”，个人破产保护制度则会有一系列紧箍咒对之加以约束。

21世纪：《改革方案》提出，研究建立个人破产制度，引发市场关注，大众关心的核心要点是，制度的推出是否会纵容“老赖”。首先，法律上如何界定一位债务人是不是“老赖”？

池伟宏：老赖是一个俗称，在法律上的区分点，主要是看它是否有偿债的责任财产，是否有偿债能力，如果是有财产有偿债能力而拒不履行或者逃避偿债义务，这种债务人应当属于“老赖”；但是如果他确无可供执行的财产且无偿债能力，那就不能称作“老赖”。

21世纪：目前的法律制度下，为什么没法保护后者，即这些诚实债务人？

池伟宏：在民事强制执行程序中，法律并不对这两类人做区分。债务人只要没有按期履行生效裁判文书，按照现行法律规定和人民法院关于执行程序的规定，被执行人将会被列入失信人名单，法院不会考虑不履行生效法律文书的原因是什么以及是否无财产。可以说，执行程序并不考察债务人不能偿债的原因和过程，只看结果。

21世纪：未来有了个人破产制度，对债务人做了区分后，诚实的债务人会得到什么样的保护？

池伟宏：个人破产制度有两个非常重要的对债务人的保护措施。

第一个制度是自由财产制度。自由财产制度允许债务人在还债过程中保留生活必需的财产不被强制执行，比如说家庭的必需品，可以列入自由财产范围，至于自由财产的范围则由每个国家立法确定，通过个人破产法确定自由财产范围，界定债务人生存所必需的财产。这样能够保护债务人的生存权，保障债务人不至于陷于绝境。

第二个是免责制度。免责制度的核心在于，通过制度安排，可以在债务人履行一定的法律义务之后，免除他未能履行的债务责任，也就是不用再还了。这样他可以不用终身背负债务，有机会在法定条件之下免除债务，进而给予其重新创业的机会。

换而言之，自由财产制度保护了债务人的生存权；免责制度保护了债务人的发展权。

无论是企业家还是消费者，负债的原因是多方面的，是各种综合因素导致的结果，不完全是债务人挥霍浪费的自身原因造成的，所以要宽容对待这种创业失败的企业家、过度借贷的消费者以及其他需要个人破产法保护的自然人。

21世纪：对逃废债的行为，个人破产制度会有哪些防范措施？

池伟宏：个人破产制度对逃废债行为有明确的反制措施。

第一，目前法院执行程序中所做的“限制高消费，限制出境”，即不允许债务人在没有履行法定义务之前进行高消费或出境。这些措施其实就属于个人破产制度中的限制措施，执行程序在没有个人破产法情况下进行了制度借鉴。

第二，个人破产制度中，对恶意逃债行为，有“破产犯罪制度”的规定进一步制约。如果在这个过程中，发现债务人有严重的逃债行为，将受刑事责任追究，同时，法院也将撤销之前债务免责。

个人破产有个免责期，从国外立法经验来看，启动个人破产程序后并非当然免责，而是而是要求债务人在3~5年期限内履行完法定义务，才予以免责。有些国家规定的免责期较短，但同时设计了一套个人重整制度。同时，在这过程中，也会有一些监督措施：包括债权人在内所有有利害关系的人，都可以在长时间的免责期内对债务人进行监督，发现债务人有任何不当行为违法行为都可以举报。

这一时间上的限制条件，可以保证债务人在这个过程中是经过长时间考验的。

甚至有些国家要求，债务人在进入破产程序前，要求债务人诚实去申报全部财产，之后监督者或者管理人会查询他的财产申报是否属实；如果申报财产不诚信，则无法享受免责待遇。也就是说，从债务人进入程序，申报债权的第一步起，就在检验债务人的诚信度，而这个过程中的任何违规、违法行为，都有可能受到个人破产法的责任追究。 债务人本身不符合法律规定条件的，是无法获得免责待遇的，事后发现恶意逃债行为的，也会被撤销免责。

21世纪：有人认为，“企业破产了企业主的连带债务偿还责任可以减少，换句话说，就是企业主可以逃债，继续过好日子。但一般的老百姓想申请破产，特别是因还不起房贷想申请破产以免除债务是遥遥无期的”，对此有何看法？

韩会师：上述解读可以说是极端不负责任。无论是企业主还是普通个人申请破产保护，都不意味着其可以轻易逃掉债务。

从全球经验看，一旦个人宣布破产，法院的确可能免除其部分债务，但破产人一般将放弃自身现有资产和未来财务管理的控制权，而是交由受托人统一管理（能变现的需要变现还债），在保留必须的生活开支所需之外，破产人未来的收入将交给委托人继续偿债。此外，破产人不得有高消费，甚至吃饭、理发、坐交通工具的支出都会有严格限制，想随便出国度假更是不行。这种严格的限制会一直延续到破产保护期结束。破产保护期可以是4、5年，也可以是7、8年乃至更长时间。

在企业主对企业存在个人连带责任担保的情况下，企业主宣布破产的前提是企业主的所有个人财产已经不足以替企业偿还债务，即使法院免除了其部分债务，但一旦宣布破产，企业主的存量财富也基本上清零了。否则，在其仍有能力清偿债务的情况下，法院也不会接受其破产申请。

总之，个人破产制度不是为了保护“老赖”，而是一种信用修复机制，是法律上承认你没有还债的能力，债主不能再逼着你还债，否则就是违法。这样，债务人就可以获得一次重生的机会。

中国个人破产法为何“难产”？

在中国，个人破产法虽早有讨论，但迟迟未见落地，使得中国的破产法处于“半部法”（仅有企业破产法）的状态；而个人破产制度的“难产”，或恰是立法者对恶意债务人约束力的担忧，而采取的审慎态度。

不过，伴随个人财产登记、信用信息登记系统的完善，个人破产制度所需要的外部条件已日趋成熟。未来，个人破产制度的推进，亦将反过来推进个人财产登记、信用信息系统的进一步完善。

21世纪：为何个人破产制度在欧美国家已实行多年，但在中国却迟迟都没有推出？

池伟宏：个人破产制度制度已经是非常成熟的制度，拥有几百年的历史，是一个受国际上大多数国家认可的机制。中国是一个人口庞大，地区差异较大的国家，个人破产立法难度较大。个别经济发达地区确实有些理论上的尝试，如深圳中院曾经在2016年对个人破产法进行深入调研，并在此基础上向深圳市人大常委会提出《个人破产条例（立法建议稿）》，其中有一个亮点就是设计了个人重整程序，但据我所知目前尚未获得全国人大的授权立法。

国内对个人破产制度的必要性是没有异议的，主要的担忧在可行性上。

第一，对债务人逃废债问题的担忧。中国现在财产统一登记制度和信用信息完整性，能不能控制住债务人逃废债的行为？虽然有制度安排，但是大家还会觉得能否控制住这种行为，会不会被钻空子？

比如说，债务人在北京登报登记的财产，但是财产在深圳，财产登记制度如果没有统一，可能在系统里查不到。北京的法院可能只能查到北京的信息，但是没查到深圳财产的信息。这样可能会逃过的法院财产线索的审查，而导致这部分财产脱离了监督。

第二，目前全国缺乏非常统一完善的查询系统，能够快捷地检索到债务人的历史失信记录。比如说，在深圳法院被记录在失信名单上，但是否能在北京法院查询到失信记录？可能不一定查得到。这样就有可能导致大家对程序的认定出现偏差。

财产登记和信用信息统一两个问题，是主要反对声音的焦点。

但这两点理由，在我看来，不构成反对立法的理由。原因在于：通过推进个人破产制度，会反过来推动信用信息制度和财产登记制度的完善。

100年前，即使是英国这样的发达国家，不可能有电子化记录带来的透明度，为什么在实现个人破产后，也没有出大问题？包括企业破产法，也曾同样存在企业财产登记的问题，但并没有因为财产登记、信用管理制度不足，就不实行企业破产法了。人和企业的破产，并没有本质上的差别，在登记和信用方面的制度上也是一致的。

此外，还有一个观念的问题。中国长期处于农耕社会，“欠债还钱，天经地义”的观念深入人心。

这次发改委改革方案里面提到，要逐步推进，为什么逐步推进？其实就是考虑到了大众的接受程度：并不是一开始所有主体都适用个人破产，而是先考虑从经商的经营者，这种我们叫商人破产，先从商人破产推行，然后再延伸至消费者破产，最后才到全部自然人。

下半年将试点？

21世纪：有媒体报道称，个人破产制度在下半年有望在个别地区启动试点。

韩会师：我问了十个可能的“知情人士”，都说不是他们说的。

在《方案》正文中是这样表述的“分步推进建立自然人破产制度”。可能有人将“分步”理解成了先试点，再铺开。至于“下半年”这一时点，可能是认为《方案》已经出台了，这么重要的一个文件，肯定要尽快落实，所以想当然地将落实时间“定”在了下半年。

其实略微想一想就能发现这个消息有问题。

一是个人破产制度太重要了。它涉及到每一个人的切身利益，《个人破产法》比《企业破产法》肯定更受关注。一般而言，这种级别的法律文件制定过程没有3、5年的时间反复讨论、修改是很难出台的，即使花上更长时间也是很正常的，在没有成文法律的情况下，根本不可能进行所谓的试点。而且《方案》里面说得很清楚“研究建立个人破产制度”。再说一遍，要先“研究”，距离推行还远着呢。

二是一般搞试点的是有具体针对对象的政策，而不是针对所有人的法律。如果在部分地区进行《个人破产法》试点，很明显会导致不公平。

21世纪：2008年金融危机以来，中国居民部门债务率上升较快，近年来引发高层关注。个人杠杆率的升高，金融风险几何？在此背景下推动个人破产制度，有何意义和影响？

韩会师：最近10年我国居民部门债务规模上升速度偏快，债务风险明显上升。根据国际清算银行数据，截至2018年末，居民部门债务余额与GDP的比值为52.6%，较2008年末上升34.7个百分点，上升速度在全球主要经济体中位列第一。同期，全球发达经济体居民部门债务余额与GDP的比值下降了3.8个百分点。

从居民部门债务的绝对规模看，根据国际清算银行数据，2009至2018年末，10年间居民部门债务余额从5.7万亿元上升至47.3万亿元，涨幅高达727%。

从总量上看，我国居民部门爆发大规模违约的风险可控，仅流动性最高的居民储蓄存款总额就是债务余额的1.5倍，但也必须看到，过高的债务增长速度可能导致局部债务风险的爆发。特别是随着借贷渠道多元化，一方面是活在当下、超前消费的思想观念被大量年轻人所接受，另一方面是其收入的不稳定性与风险管理意识不足并存。一旦因收入下降或其他因素导致个人资金链收紧，有可能在低收入年轻人群中爆发比较集中的违约风险。这在P2P网贷领域已有不少血淋淋的案例。

个人一旦陷入债务困境，个人工作、生活将受到巨大冲击，在没有个人破产制度的情况下，即使债务人并无主观逃废债务的动机，也可能在债主逼债的过程中失去东山再起的机会。特别是对于涉世不深的年轻人，一旦在踏入社会初期就被重债压垮，无疑既不利于个人的健康发展，也不利于社会的稳定和谐。

总之，随着我国居民部门债务规模的快速上升，建立个人破产制度的紧迫性越来越高。当前我国居民部门总体债务风险仍然可控，此时建立个人破产制度有助于平稳释放风险。