记者 辛圆

随着中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，城镇化正在成为未来几十年中国最大的发展潜力。中共中央财经委员会日前召开会议，为下一步的城市化指明方向，那就是让中心城市和城市群成为承载发展要素的主要空间形式，促进人口和产业等要素合理流动和高效集聚。

根据新华社发布的消息，中央财经委在8月26日的会议中指出，当前我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。新形势下促进区域协调发展，要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚。

对于中心城市和城市群等经济发展优势区域，会议指出，要增强承载经济和人口的能力；对其他地区，会议认为，要增强在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。

“中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式是一个重磅界定，它相当于再次强调了以中心城市引领城市群的模式(而非县域为主导的城市化)将会是中国城市化和城镇化的主要模式。”广发证券首席宏观分析师郭磊在研究报告中表示。

学术界普遍认为，改革开放以来，中国城镇化进程可分为三个阶段：

1978-1985年为启动阶段。农村经济体制改革大大推动了城镇化的发展，这一时期城镇化率由1978年的17.92%上升到1985年的23.71%，年均提高0.83个百分点。

1986-1995年为缓慢增长阶段。在国内市场需求拉动和外向型经济发展模式支持下，劳动密集型的轻工业迅速发展，带动了工业就业人口迅速增长，沿海地区出现了大量由新兴小城镇组成的“工业化地区”。但同时，城乡二元结构开始形成，农村城镇化增速明显低于工业化推进速度。到1995年，城镇化率上升至29.04%，年均仅提高0.53个百分点。

1996-2010年为加速发展阶段。随着工业化推进速度加快，农村人口向城镇的转移数量增大，与此同时，保护农村外出务工人员的政策不断完善，城镇基础设施建设不断提高，这些都有力地推动了城镇化进程。到2010年，城镇化率达到49.68%，年均提高1.4个百分点。

到2011年，中国城镇人口比重首次超过50%，达到51.27%。到2018年末，我国城镇常住人口已达8.3亿，城镇化率59.58%。中国已从以农村、农业人口为主的国家变为以城市和城市人口为主的国家。

中泰证券首席经济学家李迅雷认为，如今城镇化已经到了后期，大城市化则方兴未艾。他指出，增量的农业转移人口数量越来越少了，存量的流动人口则继续在城市之间流动，但总体方向是流向大城市，而且国家也鼓励人口流向大城市。

“过去，我们的区域经济政策比较注重均衡发展，如东北振兴、西部大开发和中部崛起等。但经过了十几年乃至几十年的大量投资和转移支付之后，这些地方虽然有所发展，但投入产出比显然过低了。”李迅雷在昨日发表的《躺着赚钱时代还能持续吗——当前政策走向背后的深层含义》一文中写道。

“但纵观全球各国经济发展的趋向，都会出现区域发展和人口流动的分化现象：即大城市或城市群可以承载更多的产业和更多的人口。”他指出。

事实上，国家对大城市人口的态度也在发生转变。比如，今年4月，国家发展改革委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》提出，推进农业转移人口市民化是新型城镇化建设的首要任务。城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市应当全面取消落户限制；城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市应当放开放宽落户条件，取消重点群体落户限制；超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模。

华泰证券首席宏观分析师李超认为，本次中央财经委会议的精神中还包含了这一思想——围绕中心城市发展城市群，以提高人才承载力，未来新的城市化是围绕高技术高学历人才的城市化。

他在一份研究报告中指出，未来资本回流中国的一个条件是全要素生产率的提升，这需要依靠科技周期，而科技周期的开启较为重要的是创新人才。“（围绕中心城市发展城市群）这一思路顺应城市化和人才聚集规律，有助于激发我国科技周期。”

值得一提的是，在8月26日的会议上，中央财经委特别听取了上海市、广东省、辽宁省关于推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局问题的汇报。

这三个地方的关键性不言而喻，它们将在“形成优势互补、高质量发展的区域经济布局”中发挥龙头作用。

以上海为例，李迅雷指出，上海经济对于周边城市的辐射作用非常明显，使得苏州的GDP总量早就超过省会城市南京，嘉兴、杭州、南通、无锡等上海周边城市经济发展也非常快，从而形成了以上海为龙头的城市集群。未来长三角的经济体量一定会占到全国的三分之一以上。

此外，中央财经委会议不仅强调要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，还提出要“保障民生底线，推进基本公共服务均等化，在发展中营造平衡。”

长期以来，尽管城市吸收了大量的农村劳动力，这部分常住人口也为当地经济发展作出了重大贡献，但在教育、医疗、养老等方面难以和当地户籍人口享受同等待遇。同时，西部、东北地区在教育医疗等资源上和沿海发达省份相比仍存在很大差距。

李超指出，本次会议基调仍是从供给侧角度出发强调补短板，力求解决中国经济运行中仍普遍存在的不平衡不充分的发展问题，推进各项公共服务及区域的协调全面发展。

“我们认为，未来中国在教育、医疗等公共服务将进一步实现均等化，从财政维度，预计财政转移支付制度逐步完善，将重点针对东北、中西部等生态功能区、农产品主产区及困难地区。”李超表示。

中国政策科学研究会经济政策委员会副主任徐洪才对界面新闻表示，要形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，还有一系列制度问题亟待破解。比如，要树立整体发展观念，要破除地方本位和保护；要防止低层次重复建设；各地要对自身资源禀赋有合理清晰的认识等等。

“最重要的是通过改革创新，营造良好营商环境，调动民营企业积极性，在市场体系培育发展过程中，优化资源配置，推动协同发展。”徐洪才说。

中央财经委设立于2018年3月，由原中央财经领导小组升格而成。迄今为止，中央财经委共召开了五次会议。2018年4月的第一次会议主要内容是关于三大攻坚战；2018年7月的第二次会议主要是关于提高关键核心技术创新能力；2018年10月的第三次会议是关于自然灾害防治能力和川藏铁路规划建设问题；2019年4月的第四次会议主要是关于全面建成小康社会补短板问题。