文|法治周末特约撰稿 薛志华

责编|马蓉蓉

8月26日，印度尼西亚总统佐科·维多多发表电视讲话，正式宣布国家迁都计划，将首都从位于爪哇岛的雅加达迁至1400公里外的东加里曼丹省。佐科总统的讲话证实了沸沸扬扬的迁都传闻，也使得迁都上升为本届政府的重大战略政策。

如今，新首都的名称尚未确定，能否最终实现迁都也还需要等待印度尼西亚国会的批准。印度尼西亚迁都之举，既有分担雅加达城市功能的考虑，也有实施国家发展规划、带动区域经济平衡发展的战略诉求。当然，迁都进程不会一帆风顺，需要政府当局的强力推动，也需要实现不同利益阶层的妥协与平衡。 

不堪重负的雅加达 

雅加达是印度尼西亚的政治、经济和文化中心，也是东南亚地区最大的城市。伴随着城市规模的不断扩大以及不合理的城市规划，雅加达患上了严重的“城市病”，人口密度大、交通拥堵、环境污染等问题层出不穷。这些问题不仅严重影响了城市形象，也制约了城市经济发展和国际地位的提升。

此外，雅加达的地形及地质构造，决定了其易于受到洪水、地震、火山喷发等自然灾害的影响，制约了其发挥城市区位功能，带动区域经济发展的作用。某种意义上说，雅加达本身的“重负”，让其首都功能的确面临着巨大的考验和压力。

雅加达地势南高北低，有大小13条河流流经市区，素有“东方威尼斯”的美称。伴随着经济的迅速发展，人口的不断聚集，740平方公里的土地上，生活着1027万人，加上周边卫星城市，雅加达都市圈居住人口超过3000万，使雅加达成为全球仅次于东京的第二大都会区，人口密度超过1.5万人/平方公里。

人口密集、交通拥堵、环境污染以及饮用水短缺等大城市病日益严峻。公共交通设施缺乏令雅加达成为名副其实的“堵城”。2019年6月，《爪哇邮报》报道称，2018年雅加达的拥堵程度排名世界第七。印度尼西亚经济与发展计划部长班邦·布罗佐内戈罗曾指出，雅加达地区交通拥堵平均每年导致100万亿印尼盾(约合474亿元人民币)的经济损失。

不仅如此，伴随着相对粗放的城镇化，雅加达乃至整个爪哇岛的环境污染水平不断攀升。雅加达仅有4%的废水得到处理，流经雅加达的13条河流堆满了垃圾，供应城市的地下水也遭到污染。

因海平面上升以及地下水过度开采，雅加达正以每年10厘米左右的速度下沉。过去10年里，雅加达北部已经下降了2.5米，一些地方甚至达到4米，被认为是世界上沉降速度最快的城市。有专家预测，到2050年，雅加达北部的部分地区可能会被海水淹没。

雅加达处在地震断裂带上，拥有众多活火山，经常面临火山喷发、地震等自然灾害的威胁，这更凸显迁都迫在眉睫。爪哇岛上遍布大小火山近百座，其中活火山多达45座。火山喷发造成了严重的财产损失和人员伤亡，同时也引发地震、泥石流等次生灾害，危及雅加达的安全。2018年12月，距雅加达仅百余公里的喀拉喀托火山突然喷发，导致千余人伤亡，同时也造成了巨额的经济损失。 

是谁在反对迁都 

迁都固然有资源与环境的考量，也带有实施国家发展战略，实现区域平衡发展的利益诉求。迁都之事必然因为不符合某些阶层的利益而招致反对，同时也会在政府当局的强力推动下持续开展。利益的博弈与妥协平衡将成为迁都的总基调，也影响着新都的建设以及雅加达首都功能的分离。

雅加达的首都集聚效应，使得面积仅占全国总面积6%的爪哇岛占据了印尼全国国民生产总值的一半以上，而占据印尼面积超过6成的中东部岛屿(包括中部的加里曼丹岛和东部的苏拉威西岛、马鲁古岛、巴布亚岛等)GDP贡献率不到17%。选择加里曼丹岛作为新首都所在地，意在兼顾印度尼西亚东部和西部的发展，实现区域经济发展的总体平衡。

印尼拥有非常多元的种族以及众多的岛屿，但长期以来政治经济发展以及国族认同都被爪哇人主导。印尼绝大多数总统都出自爪哇岛，这里也集中了全国的大部分财富。佐科此前曾说：“政治中心应与经济中心(雅加达)分离。我不希望所有的钱只集中于爪哇，也应散布在爪哇之外。迁都之举既有加强对于东部岛屿开发管理的目的，也有增强印度尼西亚国家认同，实现族群、地域关系再平衡的战略考量。

迁都也面临着巨大的争议，主要集中在财政资金以及精英阶层的阻拦。加里曼丹岛的基础设施的质量和数量都落后雅加达数十年。迁都意味着大部分生活在爪哇岛的公职人员需要永久生活在加里曼丹岛，新建政府办公地点、安置150万公职人员、新建大规模基础设施，需要大量的财政资金投入。

据估算，2024年雅加达将会有100多万人口迁入新都，迁都将耗费466万亿印尼盾(约合2340亿元人民币)。2018年，印度尼西亚基本预算盈余仅为4.1万亿印尼盾(约20亿元人民币)，迁都无疑会进一步增加国家的债务负担。

此外，迁都也遭到了来自于精英阶层的反对。印尼唯一法定为私营企业利益代言的全国性商业组织印尼工商会(KADIN)表示对迁都感到担心，因为大部分企业的总部都设于雅加达。工商会副主席西曼约朗认为：“若政府的计划对人民有益，商界一定会无条件支持政府，但现在根本不是迁都的正确时机，因为我们的经济还没有完全复苏。”

对于迁都可能增加国家债务负担的观点，也存在不同的声音。前国家发展规划部长、印尼大学公共政策分析师查尼亚戈表示，迁都可能平均每年会花费10万亿印尼盾(约合51.9亿元人民币)，至少持续十年。这个数字只占印尼2017年国家开支预算的0.5%，就这一比率来看，迁都不算太昂贵。围绕迁都的争议，反映了印度尼西亚国内不同利益阶层的诉求与呼声，会贯穿于整个迁都过程，并持续影响着国内政治决策和相关政策出台。 

迁都的进程与前景 

迁都并非是印尼政府一时兴起，而是拥有较长的历史和政治传统。开国总统苏加诺在1957年就曾指出雅加达日后将人满为患，经济发展会失去控制。他提议将首都从雅加达迁往中加里曼丹首府帕朗卡拉亚，因为该市面临地震和火山爆发的风险较低。

苏哈托时代，曾经考虑迁都至雅加达40公里以外的西爪哇省绒果尔，但并未有详细的计划，伴随着苏哈多在1998年下台后，此提议也不了了之。佐科重新将迁都一事提上日程，此举既是为解决雅加达面临的“首都困局”，也是传承政治传统，推进国家大计实施的重要举措。

为了筹备迁都事宜，印度尼西亚政府花费了3年时间，考察了多个国家的迁都实践，最终选择加里曼丹岛作为新首都选址。这一决定是在总结巴西、缅甸等国迁都经验的基础上，审慎作出的。加里曼丹岛是世界上第三大岛，比起人口和财富高度集中的爪哇岛开发程度相对较低。印尼的新首都还没有确定名称，选址将坐落在东加里曼丹省三马林达市和巴厘巴板市附近。

具体而言，加里曼丹岛地质板块稳定，地震、火山喷发等自然灾害较少，安全系数较高;新都的土地性质属于国家所有，开发过程中不涉及棘手的拆迁问题，从而保证迁都工作稳步推进;新都邻近东加里曼丹省两座最大的城市——巴厘巴板和首府三马林达，这两座城市可以为新都提供物流支持以及基建支持，有效新都建设进程中后勤保障压力和物流压力大的困境。

迁都的成败除了要稳妥处理国内阶层的利益博弈以外，还需要注重规划的合法性、有效性和可行性。合法性意味着迁都事宜既需要得到国会的批准，也需要通过立法手段推动宪法和相关法律的修改，赋予新都以政治地位和法律地位，将迁都工作纳入到法治化的轨道之中。有效性意味着对于城市的主体构造和功能进行合理的布局与设计，既要顺应新都作为政治中心，便利政治事务开展的需要，也需要回应新都经济发展、民生改善、社会治理水平提升的需要。可行性意味着需要对新都的气候、土壤、地形地貌、动植物生态以及饮用水品质等问题进行全方位、多角度考察，从气候、资源和交通便利等角度遴选最合适的规划方案，从而增强新都规划的科学性与合理性。

(作者系武汉大学中国边界与海洋研究院讲师)