文｜郑渝川

《州县官的银两：18世纪中国的合理化财政改革》一书出自美国哥伦比亚大学东亚语言文化系、历史系教授曾小萍。这本书最初写作于20世纪80年代，但书的内容迄今对于无论是清代中国历史研究者，还是普通的历史爱好者，都仍然极具吸引力。

因为这本书实际上紧扣了迄今为止，和平时期的中国（无论是古代还是近代、现代）长期面临的两个难题。一是中央和地方关系，这种关系的日常维系、管理中的难点其实在于财政问题，也就是央地财权和事权的划分。

在雍正皇帝启动改革之前，中国历朝历代都很难合理处理央地关系——地方自由度过大，离心倾向就可能恶性发展，导致反叛、割据；但如果地方官员权限过小，在古代的信息传递条件下，朝廷很难对各地的具体问题尤其是灾害、饥荒等严重问题都及时作出反应。

二是农业经济的发展，总体上效益是低下的。也就是说，从战乱到和平时期，人口增长往往变得十分活跃，但粮食等农产品的增收却不那么显著，这意味着一种严重的失衡：人口的快速增长，以及基于农业经济发展的税收的缓慢增长（有可能因为灾害还会出现下降）。

为了保障支出，历朝历代往往会陷入一种巨大的窘境：增加对农业经济的税收，会导致农民负担的增长，发展到严重的地步，就会诱发揭竿而起；或者不那么严重，农业经济本身的活力会被抑制，这反而削弱了税基。

而且，承平日久，土地的集中度会不可避免的提高。掌握了大量土地、隐藏人口（自由农民为了避税而不惜成为大户人家所庇护的奴籍、契约劳工）的贵族、地主，不仅通过其家族进入官场、学术体系发展的子弟，来确保朝廷不会增加对商业贸易的税收，而且还努力保有豁免于农业税收的特权。其实不光在清代，之前的明代，江南几省的经济最为发达，却抑制抵制增收商业税收，并持续抗拒缴纳农业方面的税收。

《州县官的银两：18世纪中国的合理化财政改革》这本书认为，雍正皇帝年间，启动了中国历史上具有代表性意义的合理化财政改革。雍正登基之时，面临一个十分糟糕的国家财政状况。虽然相比清初，康熙年间的国家财政收入大幅增长，但非但支出高昂，而且各省及基层地方都存在长期亏空。

亏空并不是因为，或者说，并不是主要因为贪污腐败引起的。当然，贪污腐败肯定是普遍存在的。明清两代的官员的俸禄十分微薄，而官员履职尤其是基层官员履职离不开书吏等助手，开销不低，所以他们有动力也有现实需要收取贿赂。逐渐的，朝廷也允许包括各部、各省以及基层地方在转运税收时，以行政办公经费的需要、现金和实物税收的耗损为由，收取一定比例的“火耗”。

亏空很大程度上是因为，地方政府经常不得不将本应向朝廷缴纳的税收、本级经费甚至官员私产用来填补应急需要。比如，救灾、赈济灾民，完成战争等行动安排的动员需要。不仅如此，地方政府负责征收的税收主要是田地税，因而征收成本高昂（盐课、茶税和关税主要由朝廷设置专门部门征收）。

虽然朝廷允许地方政府留存部分地丁钱粮税收，但额度并不足以满足日常行政经费的需要，更不要说保障应急开销。《州县官的银两：18世纪中国的合理化财政改革》书中引述档案资料指出，清代初期，全国各地的地方财政长期处于一种紧缺窘迫状况。

为此，清代的州县两级地方官员发明了两种掠夺百姓以弥补支出的方法，就是开展水利等福利性公共事业时，向百姓加派，以达到拆东墙补西墙的目的；以及征多报少，以差价来补足官府的差额。而在当时，官场自最底层的县丞到最高端的总督、大学士，都定期向上司呈递成为惯例的特定额度的白银，并收受下属送礼，这被称为“陋规”。陋规显然也是通过非法管道摊牌给了百姓。

这些都意味着，在清朝中央政府的掌控以外，百姓不但要承担正规税赋，而且还得为官场的正常运转（更不要说贪腐官员的需要）出力、“出血”。而这肯定要加剧民众对于朝廷的强烈不满（因为民众无从区分官员、地方官府和朝廷的区别），在特定情况下可能诱发起义、叛乱。

《州县官的银两：18世纪中国的合理化财政改革》这本书将陋规等称为非正式经费体系。雍正登基后，改革本身就是试图将非正式经费体系进行正规化调整，使之纳入正式税收体系。雍正皇帝在皇子时期，经常出京办差，深入接触帝国基层行政体系、行政职能的运转，对于既有的税收、财政体系的弊端有很深的认识。

《州县官的银两：18世纪中国的合理化财政改革》书中指出，雍正要求正式征收一定额度的火耗，试图从根本上解决亏空产生的问题，不允许地方官府以捏造簿册、在度量衡器具上做手脚、敲诈百姓等方式来弥补亏空，这确实是一种积极的改革思路。“火耗归公”改革的同时，雍正皇帝还启动了养廉银改革。

在推行改革中，雍正皇帝不断通过上谕、奏折批复、密折回复，以及其亲密辅臣通过日常行政处理，尽可能界定央地的财权和事权责任。朝廷开始相当主动的承担各种公共开支，与之同时禁止地方以兴办公共工程来继续维持游离在正式税收、财政管理体系之外的非正式经费。书中指出，雍正皇帝竭力让每个省都实现财政健康，甚至直接动用中央政府经费拨付给被认为有特殊经费需求的省份。

自然，“火耗归公”改革在清朝政府仍然高度依赖旧有的税收结构的情况下走向了失败。《州县官的银两：18世纪中国的合理化财政改革》这本书仍然对这场为期不长的改革给予了很高评价，认为改革本身体现了近代化色彩，也就是雍正皇帝及其辅臣对于政府职责的认识超越了征收赋税和维持公共秩序，而是集中剩余生产能力、公共资源统筹公共事业。改革也积极缓解了央地关系。

这场改革的最终失败，很大程度上是因为乾隆皇帝年间，没有实现英国等欧洲国家同期的财政转型（将税收支柱调整为依赖商贸尤其是对外贸易）有关。如前述，农业经济增幅有限，但人口发展、政府职能的运转，需要税收有更高幅度的增长。

《州县官的银两：18世纪中国的合理化财政改革》书中指出，“火耗归公到了乾隆末年不在起作用的主要原因之一是，中央政府拒绝同意定期增加火耗的征收”——这种拒绝是基于儒家思想而作出的，意思是说不得随意增加人民负担。

但儒家的仁政观念是2000多年前的小国寡民时代提出的，并不适应大一统国家的和平时期。所以，在乾隆以及之后的嘉庆年间，中国地方的行政、财政重新进入了一个相当糟糕的腐败状态，而鸦片输入无疑让这样的腐败以及社会崩坏变得更为突出。

所评图书：

书名：《州县官的银两：18世纪中国的合理化财政改革》

作者：（美）曾小萍

译者：董建中

出版社：中国人民大学出版社

出版日期：2020年5月