按：罗斯福曾说：我们唯一要恐惧的是恐惧本身。这一名言反映恐惧是美国二三十年代普遍的社会情绪。哥伦比亚大学政治系教授卡茨尼尔森的新著《恐惧本身》即直接以“恐惧”为题，深入罗斯福新政实施的背景和过程，以丰富的细节来展示新政时面临的普遍性社会恐惧和自由民主制度遭遇的危机，也对新政带来的“军事独裁”、公共利益损害、个人自由被压制作了全面的披露，甚至认为新政是一场美国制度的重建，改变了此后的世界格局，并对美国政治影响至今。

《至暗时刻的“新政”》

文 | 严泉（《读书》2020年9月新刊）

罗斯福“新政”是一个经久不息的话题，近年来新的见解也层出不穷，其中不乏批评性的看法，如美国经济史学家伯顿·W.福尔索姆（Burton W. Forsom）的著作名称就是《罗斯福新政的谎言》，从中不难看出作者的立场。与已有的研究不同，美国哥伦比亚大学教授艾拉·卡茨尼尔森（Ira Katznelson）二〇一四年出版的《恐惧本身：罗斯福“新政”与当今世界格局的起源》尝试回到“新政”的历史过程之中，探讨那个至暗时刻美国体制演变的复杂性与可能性。

读罢全书，更令人抚卷深思的是，历时二十年之久的“新政”，其历史性的影响已经不再局限在美国国内，而是极大地重塑了“二战”后的世界格局。从某种意义上讲，经过“新政”的洗礼，对于这个不完美的世界来说，旧的恐惧消失了，但是新的恐惧却延续至今。

01

在罗斯福就职时的一九三三年，除了英国、法国与一些北欧国家以外，德国、意大利、葡萄牙、奥地利、波兰、匈牙利等欧洲多国，均已经变成极权、独裁或法西斯政权。英国历史学家马克·马佐尔（Mark Mazowe）的《黑暗大陆：二十世纪的欧洲》一书认为，这一切均与“一战”后欧洲国家民主化进程中的混乱局面有关。一九一八年后的欧洲各国内阁，平均寿命不足一年。多党制普遍缺乏两党制立法的稳定性，缺乏赢得大众绝对支持的能力。有统计表明，“一战”实行代议制的二十八个欧洲国家，到一九二五年，其中八个已经实行独裁统治。到一九三三年，又有五个加入独裁国家行列。五年后的一九三八年，欧洲只剩下十个民主国家。

民主衰退这一趋势在二十世纪三十年代表现为，大多数的欧洲国家不愿意再为民主这一信条而奋斗，野心勃勃的非民主的政治选择，被认为能够更好地应对现代化所带来的挑战。欧洲各国发现，独裁统治在整合社会、加速工业化、促进技术进步等方面更具效率。正如墨索里尼在一次演讲中所说：“法西斯主义抛弃了民主中政治平等这个约定俗成的谎言，抛弃了个人主义的思想，打破了民主关于实现幸福的神话……我们不能夸大自由主义在上个世纪的重要性，并把它作为人类现在和未来的信仰；实际上在上个世纪，民主只是众多信条中的一个……现在自由主义就像一个即将废弃的荒芜天堂……本世纪是权威的时代、权力的时代、法西斯的时代。”

欧洲民主政体的瓦解与自由希望的破灭不可避免地扩散到美国。在“新政”实施初期的一九三〇年，大多数人认为，与意大利法西斯主义、德国纳粹主义和日本军国主义的自信与活力相比，议会民主政治显然是软弱无力的。一九三三年七月，一个戏剧性的场面甚至在美国出现。当意大利法西斯领导人伊塔洛·巴尔博（Italo Balbo）率领飞行队抵达芝加哥时，这位黑衫党的成员、墨索里尼的下属，竟然受到了美国本土民众与官方热情的欢迎：芝加哥用其名命名了一条大街以示纪念；为了欢迎这位意大利人，芝加哥人甚至全体起立示以纳粹举手礼。纽约民众继而在市中心集会欢迎他的到来，就连富兰克林·罗斯福也请他共进午餐。正如作者指出的，“新政”伊始，不少美国社会名流，甚至是决策圈里面的人，都被宣称已经拯救了资本主义的墨索里尼所吸引，认为意大利的政府改革值得重视与学习。二十世纪整个三十年代，美国与意大利交往密切，甚至总统行政管理委员会都派人赴意大利学习管理经验，该管理委员会主要职责是为总统提供联邦政府重组方案，以加强行政部门的执行能力，提高行政部门办事效率。

即使是在“新政”开始两年之后，美国国内的形势仍然不容乐观。书中特别描绘了一幅三十年代美国的末日景象：暴力在全国各地变得稀松平常，集权势力威胁自由民主，政治局势充满了不稳定性与不确定性，反犹主义重新抬头，民众情绪极易被煽动蛊惑。美国国会的政客们深惧所倚重的南方利益格局被破坏，从而全力维持种族隔离政策，不容许任何挑战黑白种族等级的举措，并将他们根深蒂固的种族偏见带到华盛顿的政治舞台上。黑人为自己的生命安全感到深深的恐惧，私刑被到处滥用，而为了获取政策的支持，罗斯福总统不得不向这些保守的政治势力妥协而牺牲有色人种的权利。美国处于一个怀疑与恐惧的巨大困境之中，未来发展充满了不确定性，一个美国政治体制的至暗时刻不幸地来临。

02

美国法学家布鲁斯·阿克曼（Bruce Ackerman）认为从宪法角度来讲，“新政”是一场没有增加宪法修正案的宪法革命，是美国历史上与建国、内战一样的“宪法时刻”。罗斯福总统经过美国人民的授权，通过政治压力迫使最高法院改变宪法教条，完成一次美国制度的浴火重生。从这个意义上讲，美国在“接近一场革命”的紧急时刻开始新政，建立起“美利坚第二共和国”。这样看来，应对恐惧的二十年新政，不再是传统认知的百日新政之类的改革举措，而是完成了美国制度的重建，一种对自由放任的传统资本主义制度的全面改造。

国家复兴管理局、预算管理局、全国资源管理委员会等联邦经济管理部门的相继成立，标志着联邦政府的扩权，以及对经济社会生活全面干预的开始，国家与市场的关系不得不进行重新构建，这是美国体制重建最为显著的特征。“新政”通过《全国工业复兴法》和飘扬着蓝色鹰旗的国家复兴管理局，开创了通过法律程序授予国家行政机关临时权力，以应对和处置紧急状态的模式，极大地扩展了联邦当局行政机构的权力。国家复兴管理局首任局长休·约翰逊（Hugh Johnson）上任伊始，就要求生产制造业迅速实施工业复兴法案。如果不积极配合，将会面临当局严重的惩罚。虽然复兴管理局强调其使命是鼓励、支持企业采取自律性措施，真正实现产业自治管理，而不是对企业实施政治上的控制，但是如果企业在国家复兴中不能发挥应有的作用，国家将不可避免地从政治上对私有企业进行控制。正是在复兴管理局的介入下，通过实施石油工业公平竞争法令，美国石油产业产量过剩、油价下跌等混乱局面才得以扭转，石油产业走上了安全、高效发展的全新轨道。

尽管在一九三五年国家复兴管理局被最高法院叫停，但是有美国学者指出，国家复兴管理局为美国政府开辟了新的执政途径，这一途径的非凡之处在于，美国政府放弃了过去最大限度地减少对国内市场经济进行干预的立场，转而对经济进行全面的行政干预。在紧急状态下，总统获得了超乎寻常的支配权和决策权，这使得罗斯福享有了巨大的权威，联邦政府成为一个强有力的经济规划机构，协调和策划企业的价格、工资和投入政策。共和党议员弗兰克·克劳瑟（Frank Crowther）曾经批评说，“与《全国工业复兴法》授予总统的权力相比，最大的独裁者墨索里尼有点像古埃及的木乃伊了，”甚至声称华盛顿当局正一板一眼地以权力管理经济，“效仿莫斯科”搞“五年计划”。

同样地，预算管理局在一九三九年划归总统直接管理后，最初只有四十五位专业人员，部门年度预算三十六万多美元，五年之后人员增加到三百五十二人，战争结束时更是达到五百一十二人，部门年度预算超过三百一十一万美元。其职能大大扩充，包括设立协调交通运输保障、人力资源调配、能源开发以及工业生产的应急制度。作为实施政府财政政策的有力工具，预算管理局很快成为总统办公室最为重要的部门。全国资源管理委员会虽然设立时间不长，其管辖范围却极其广泛，包括公共工程、交通运输、电力、住房、福利、技术、自然资源等，试图通过制订经济计划，促进经济效益的提高。全国资源管理委员会也是美国迄今设立的管辖范围最广的资源规划组织。

联邦政府也开始积极干预劳动力市场，一九三三年在劳工部重新设立就业服务局，新的工作职责是为失业人口提供进入公共工程项目就业的机会。一九四二年初罗斯福下令联邦政府集中管理美国就业服务局，划归战时人力资源委员会管理。通过设立在全美各地的一千七百多个地方办理处，解决了一千两百万人的就业问题。联邦就业服务局一九四五年预算金额达到五千八百多万美元，员工编制从五千六百六十二人增至两万人。一九四六年的《就业法》更是要求维持全国的就业水平，最大限度地提高产值和购买力。对此，作者发出感慨称：“在这期间，为了高效配置劳动力资源，联邦政府干预劳动力市场的能力得到了前所未有的提高。与预算管理局推行的财政政策相比，美国就业服务局对劳动力市场的干预形式更具有集中性和支配性。”就业服务局承担了全国性就业管理部门的职能，为公开提出岗位人员需求的企业主配置劳动力，还可以直接对劳动力资源的供给进行调整，以满足战时军工生产的需要。

在时任预算管理局长哈罗德·史密斯（Harold Smith）看来，联邦政府是“一个巨大的服务性实体，它不仅要保护和关照个体，还要对商界施加影响，最大限度地降低商业行为对公民造成的不利影响”。而预算管理局的主要任务就是利用财政手段，稳定现时期的就业和物价。罗斯福本人也认为，全国资源规划委员会和预算管理局应当互相配合，共同把握好战争时期及战后美国经济发展的方向。国家权力从国会转移到总统及行政部门，公共管理机关扩大的局面由此成了美国的长久特征。从罗斯福就职到“二战”爆发的六年里，联邦政府员额从五十七万扩编到九十二万，开支由四十六亿美元增长到八十八亿美元，整个政府膨胀了一倍，更不要提以后历任美国总统在位时呼风唤雨、不可一世的权势。本书承认：“像美国这样通过国家权力来对资本主义市场经济进行全面综合调整的案例在民主宪政制度下还从未发生过。甚至在由社会民主党掌权的国家也没有类似情况。”

这种体制重建，在当时还获得了不少社会舆论的认同。《新共和》杂志各位主编在一九四〇年五月对“新政”所采取的各项政策进行了全面总结和回顾。他们对罗斯福总统前两届任期的成就给予了富有说服力的评价，认为“这两届政府对于国家和公民普遍性福利所做出的贡献超过了前任历届政府”。历史学家卡尔（E. H. Carr）也在这一年指出，“新政”的改革方案造就了一种至关重要的全球性民主模式。十年后，畅销书作者约翰·根室（John Gunther）称赞“新政”是“一次历史上罕见的渐进性改革典范”，具有重要的情感功效，大大提振了国民的精神状态，使人们内心燃起新的希望，对未来充满无限的憧憬与向往。牛津大学教授以赛亚·伯林（Isaiah Berlin）一九五五年对“新政”进行回顾时说：“罗斯福先生的典范促使世界各地的自由民主事业得到加强，人们开始接受这样一种观点：促进社会公平正义和个人自由未必意味着政府有效治理的终结。”

本书作者的评价也是非常高的，认为“新政”超越传统自由主义、保守主义和正统社会主义的局限性，实施有效的民主决策，为国家治理提供了多种可行的选择模式。因此，其影响远远超出了美利坚合众国。“新政”的最大成就在于，它充分表明以法制为核心的自由民主制度在国家遭遇重大危机时，可以有效地实施管理和控制。在与过去彻底决裂的过程中，“新政”不仅刻意打造了一套全新的政策措施，而且为美利坚合众国一百五十年前就已经发明的制度模式提供了全新的意义和话语表述形式，使得这一制度模式的有效实施成为可能。

03

虽然人们对“新政”完成美国制度的重建评价甚高，但是毋庸讳言，“新政”产生的后果其实是不完美的。在对世界格局影响方面，经受过“新政”的洗礼，美国从一个时而宣扬门户开放、时而高呼孤立主义的非武装和平国家，逐渐变成了一个依赖于庞大暴力机器来暗地决定自己走向的军工国家，被卡茨尼尔森称为“罗斯福的军事独裁主义”。战时的美国转瞬之间变成了民主国家的“兵工厂”，军费开支占GDP比例从一九三九年的1.4%增加到一九四四年的43%。在空前的生产力暴涨中，美国军工业除了生产出大量武器，还率先研发成功原子弹。到二十世纪五十年代初期，美国的军事力量规模已经达到一九三九年的十倍。

正是因为“新政”塑造了一个完全不同于孤立主义时代的新美国，其迅猛增强的军事实力，不仅决定了“二战”的结局，而且彻底改变了战后的国际关系。战后的美国出于对未来战争的恐惧，在冷战开始后，继续维持庞大军力与苏联对峙。核武器的研发与使用更是使得战争恐惧加剧，正如政治学家克林顿·罗西特（Clinton Rossiter）所说：“在原子时代，人们面临严重恐惧，而这种恐惧正变得越来越难以掩饰，它已经触及对其一无所知的人们。”米尔斯海默（J. Mearsheimer）在《大国政治的悲剧》一书中也强调，感到恐惧的国家特别卖命地寻找安全的出路，它倾向于用危险的政策达到这一目的。所以秉持着“新政”战时军工体系的美国，不得不盲目积累核弹威力与数量，与苏联进行毫无意义的毁灭性军备竞赛。“二战”后的人类社会真正具备了自我毁灭的能力，这是过去两次世界大战所无法实现的，也是在可预见的未来人类无法克服的生存恐惧。

核威胁带来的国家安全问题，反过来促使“二战”后的美国国家体制发生史无前例的变化。杜鲁门政府全面组建了与其他行政机构不同的国防部，设立了中央情报局、国家安全委员会、战略空军司令部等机构。以保卫自由民主的名义，加强国家的军力建设，监控核武器的发展，搜集军事情报，大肆进行对外扩张。一九四九年的《中央情报法案》更是授予中央情报局无限的权力。这种新体制的破坏性对美国自身的影响同样巨大，主要体现在美国政治的利益集团化与社会分裂，以及为国家安全付出公民权利代价。

美国政治日益成为有组织的利益集团围绕公共财政进行竞争和协商的舞台。院外利益集团通过政治捐款、游说等方式，企图改变政策的方向，实现本集团的利益目标。利益集团本质上是狭隘与自私的。杜鲁门就强调美国公共利益的缺失，认为战后美国的政策和制度程序的安排缺乏对“国家整体利益”的关照。许多利益集团声称代表公众权益，但这些主张并没有在民族国家的制度安排框架内表明“美国实际存在的或可能出现的政治局势”。美国政治的利益集团化，直接造成三个恶果。第一，政治的影响范围被局限在狭隘的利益集团之间，而且这些利益集团有可能出现严重的两极分化现象。人们的公民意识严重降低，政治组织丧失了公共目标和准则，容易导致利益冲突与政治僵局。第二，院外利益集团逐渐控制政策机构、国会委员会与政党。此外，由于政府对劳工组织的限制加强，贫穷与不平等问题愈加严重。第三，公共利益被私有权力吞没，政府公信力不断遭遇危机，公民政治参与的热情难以维持。“这一模式排除了对公共利益的追求，其形式上的中立特征，使国家非常容易受到私人权力泛滥和扭曲的困扰。”而以实现公共利益为目标的政府公共管理机构，在巨大的压力面前变得不知所措。

而在新政后期，冷战开始以后，国家安全更是一度压倒了个人自由，一种新的国内恐惧开始产生。“原子弹之父”奥本海默（J. Robert Oppenheimer）的遭遇就是一个明证。自担任原子所领导职务后，他的电话被窃听，邮件被跟踪。战争结束后，联邦调查局对奥本海默的监督跟踪行动并没有停止，针对其战前的社会交往，安装了更多的窃听装置。直到一九五三年，艾森豪威尔总统仍然命令对其进行政治审查。尽管爱因斯坦数次在《纽约时报》等报刊上“抗议美国政府迫害原子物理学家奥本海默”，原子能委员会召开的听证会，做证的大多数科学家都指出因对核政策持不同意见而受审是对于民主的基本原则的践踏，审查的结果也“没有发现他对国家有过不忠诚的行为”，但原子能委员会裁决他为国家安全危险分子，禁止他接触各类科研情报信息。奥本海默被迫离开原子所，最后抑郁而终。

正如《纽约书评》的一篇评论指出，人们不仅容易忘记“新政”时期美国国内以及国际形势是多么危险，也容易遗忘这一时期各种政策的后果如何使人们陷入了更糟糕的境地。卡茨尼尔森通过研究展现了一个宏大而又充满细节、让人感到新鲜而又有些陌生的“新政”。作为荣获美国历史学界最高奖班克罗夫特奖的著作，《恐惧本身》一书确实见解非凡，彻底改变了人们对“新政”的已有认识。不仅如此，它还反复告诉人们，美国经历了制度的重建，“美国作为一个新型民主国家不可避免地将民主与独裁两个特征结合起来，两者互为依存”。美国的两面性政治，既吸纳了民主制的优点，又带有反民主性质的弊端。身处这个复杂的现实世界，回望当年的“新政”，可能它只是延缓了美国体制的危机而已。