记者 樊旭

继2013年“单独二孩”和2015年“全面二孩”政策相继开展后，近年来有关“三孩政策”和“全面放开生育”的呼声开始高涨。最新消息显示，东北有可能率试点全面放开生育限制。

国家卫生健康委员会日前在回复全国人大代表提出的“建议国家率先在东北地区全面放开人口生育限制”的建议时称，东北地区可以在立足本地实际、组织专家进行研究的基础上，提出东北地区实施全面生育政策的试点方案。

不难发现，东北地区人口持续外流和出生率降低导致当地人口下降是上述提议诞生的主要背景。

国家统计局数据显示，东北三省（辽宁、吉林、黑龙江）常住人口数量从2014年的10976万人减少至2019年的10794万人，五年里净流出182万人，且流出规模呈逐年扩大的趋势，从2015年流出28.7万人，到2019年流出42.5万人。

与此同时，东三省新生儿出生率排名全国末尾。国家统计局数据显示，2019年，我国人口出生率为10.48‰，创1949年以来出生率的最低值，其中，出生率最低的三个省份都在东北。黑龙江出生率为5.73‰，比上年下降0.25个千分点；吉林6.05‰，比上年下降0.57个千分点；辽宁6.45‰，比上年提高0.06个千分点。

此外，来自黑吉辽三省统计部门的数据显示，2019年，辽宁、吉林和黑龙江分别出生28.1万人、16.3万人和21.6万人，均较2010年减少了近三成。

卫健委周四在回复全国人大代表提议的声明中指出，东北地区人口总量减少，折射出的是区域经济体制、产业结构、社会政策等综合性、系统性问题。比如，随着资源枯竭和国家产业升级转型，大批年轻劳动力无法在本地找到满意的工作，只能流向经济更好、工资更高的地区。

从地区生产总值（GDP）来看，2020年，黑吉辽三省GDP总和（5.1万亿元）甚至不敌河南一个省份（5.5万亿元）。

但另一方面，出生率持续减少不仅仅是东北的特有问题，即便是全面放开生育限制，也未必能改变出生人口不断下降的现实情况。

2015年10月，中国共产党十八届五中全会明确提出“全面实施一对夫妇可以生育两个子女的政策”，当年12月，全国人大常委会表决通过了人口与计划生育法修正案，全面二孩于2016年1月1日起正式实施。然而，政策实施至今，并未起到预期的效果。

2016年是“全面二孩”政策实行的第一年，当年出生人口升至1786万，创2000年以来峰值，但之后连年大降。2017年出生人口下滑至1725万，2018年降至1523万，2019年再降至1465万。虽然2020年全国新生儿数量尚未公布，但出生人口趋势性下降已成定局。

公安部数据显示，2020年出生并已经到公安机关进行户籍登记的新生儿共1003.5万，较2019年下降近15%。多地披露的数据也显示出生人口形势不容乐观。比如，温州市健康妇幼指导中心公布的当地数据显示，2020年，该地58家助产机构出生73230人，比2019年同期减少19.01%，连续第四年减少；浙江宁波下辖的县级慈溪市，2020年出生6476人，同比下滑12.3%，连续第三年下降。

另外，根据统计局抽样数据，二孩出生规模在2017年达到峰值，此后连续两年下降，2018年和2019年同比分别降低了12.1%和14.4%。

分析人士指出，出生率下降既和育龄妇女人数减少有关，也反映了社会生育意愿降低的深层次问题，而后者不是简单全面放开生育政策所能扭转的。

民生证券研究院在一份报告中指出，2015年，我国25-29岁的女性有6300万，到了2020年，25-29岁女性只有4600万，同比下降27%。与之相对应的，2015年新出生人口为1655万，2020年预计为1250万左右，同比下降24.4%。随着未来育龄妇女人数进一步下降，假如生育政策不变，预计新出生人口将进一步下降，到2033年之后逐渐稳定在每年新出生1000万人左右。

除了客观原因，社会主观生育意愿也越来越低。“生孩子不仅包括养育的直接成本，还包括换大房居住等间接成本，这其实是很多人承受不了的，普遍面临收入和生活压力，女性还要承担耽误工作的机会成本。另一方面，当前生育观念也从重视数量转向重视质量，即希望花费时间培养孩子。而越重视质量，数量越提不上去。”广东省人口发展研究院副研究员郭显超对界面新闻表示。

即便是在生育政策相对宽松的东北部分地区（如黑龙江省规定夫妻双方均为边境地区居民的可生育三个孩子），生育意愿也不高。“究其原因，经济社会因素已成为影响生育的重要因素，特别是经济负担、婴幼儿照护和女性职业发展等方面，群众反映尤为突出。”卫健委指出。

对此，多位分析人士指出，除了尽快全面放开生育以外，加快构建生育支持体系至关重要。

携程网创始人、北京大学光华管理学院教授日前呼吁称，当务之急是全面放开并在自主生育的前提下大力鼓励生育，也就是在住房成本、养育成本和教育等方面切实降低普通家庭的养育负担。

他表示，减轻育儿家庭的住房成本，可对多孩家庭买房实行免地价的政策。比如，可以对已经有多孩的家庭买房直接降价，也就是地方政府将相应地价部分从卖地收入中免除，对于买房以后多生的家庭则可以退还地税部分。免除标准可以视生育率情况灵活调整。他还建议对高收入家庭通过孩子人头抵税的方式减免个人所得税，对收入较低家庭，则直接发放育儿补贴。在教育方面，梁建章建议将幼儿园乃至托儿服务纳入义务教育，由政府直接或牵头兴办大量免费或价格低廉的托儿机构。

恒大研究院提出五点建议，一是实行差异化的个税抵扣及经济补贴政策；二是加大托育服务供给，大力提升0-3岁入托率从目前的4%提升至40%；三是进一步完善女性就业权益保障；四是加强保障非婚生育的平等权利；五是加大教育医疗投入，保持房价长期稳定，降低抚养直接成本。

“从减轻生育压力的政策上来看，目前我国做的还是太少了。像托幼、母婴室这类的措施都是表面的，不是决定性因素。增加居民收入才是解决问题的关键。”郭显超说。

2020年底中共中央发布的《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出，“制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展。”生育政策的优化或许已经走在路上。