文 | 中国金融四十人论坛（CF40）研究部

近日，财政部等4部门召开房地产税改革试点工作座谈会，房地产税的问题再次引发关注。从公众的角度来看，人们最为关心的一个问题是，房地产税的开征能否对房价产生抑制作用？

此外，房地产税与上海、重庆十年前开始试点征收的房产税之间有何区别？如果未来房地产税势必开征，那么它会带来哪些影响？作为一种税收安排，它的政策目标又是什么？

就上述问题，中国金融四十人论坛（CF40）成员、北京师范大学金融研究中心主任钟伟指出，房地产税是针对房和地合并征收的税种，是对不动产的征税，而房产税仅涉及建筑物本身，不涉及对土地的征税。

在他看来，开征房地产税对房价一定有抑制作用，但抑制作用有多大取决于房地产税的开征方式，比如有无免税面积，或到底是按人头抵扣还是按面积抵扣，税率是多少，以及地方政府有没有灵活调节税率的权力。

有不少观点认为，在“存量房”时代，房地产税可能会替代土地财政成为地方政府的主要税收来源。

“未来，如果房地产税要作为地方政府一个重要的税收补充渠道，能够在多大程度上达到这个级别？”钟伟说，很难想象房地产税能顺利接续土地财政。

他指出，从全国来看，2020年，全国“卖地”收入是8.4万亿元，个人所得税的规模是1.15万亿元。即便房地产税的开征力度很大，相当于把居民的个税负担加倍，也就是房地产税相当于另一种个税，一年的税收也就跟当前1万亿左右的个税规模相当，与每年8万多亿的土地出让金和2万亿的涉房税费相比，还是有巨大差距的。

根据“立法先行、充分授权、分步推进”原则，房地产税真正开征或许还要等上相当一段时间。作为一种税收安排，其在开征前需要考虑清楚哪些问题？

钟伟认为，开征房地产税，要兼顾中国家庭部门的财务可负担性和社会公平，“这是大局，但达成这种兼顾的大局非常考验智慧。”

他还提醒，不恰当的开征方式可能会使房地产市场产生剧烈震荡，“既要保证房地产市场的平稳有序健康发展，又要开征房地产税，两者如何兼得，这也是一个难题。”

此外，对于未来中国房地产市场的发展，钟伟指出，尽管当前我国育龄妇女总和人口出生率已经低至1.3，常住人口城镇化率也已经达到63.89%，但中国房地产仍然处于一个紧平衡的状态。他预计，未来五到十年，中国房地产市场仍会在高位平台运行，而房地产市场也将在稳定内需方面继续发挥“压舱石”的重要作用。

以下为专访内容： 

CF40：目前，中国与房地产相关的税种已经多达13个，涉及到开发、流转和保有环节。“房地产税”的含义与定位到底是什么？与此前试点的“房产税”存在哪些差别？中国征收房地产税是否存在一些障碍？

钟伟：关于房地产税和房产税，从字面可以看出二者显而易见的差别在一个“地”字上，也就是说，房地产税是对房和地合并征收的税种，是对不动产的统一的征税制度，而在2011年在重庆和上海试点征收的房产税只涉及房产，是对建筑物本身征税，不涉及土地。

在西方，房地产税也叫做财产税（Property Tax），所以，房地产税是针对土地以及土地上附着的建筑物合并征税。从广义上来讲，中国的房地产税应该属于不动产税的一部分。但中国的商品房是建在国有土地出让的土地使用权基础之上的，在租用的土地上对房地合一征税，在世界范围内还没有一个很好的先例，这或许是我国目前征收房地产税过程中遇到的最大挑战。

我认为，在国有土地上对私人住宅征收房地产税，目前仍存在法理上的障碍。

第一，地方政府对国有土地挂牌出让时，实际上的受让方并不是现在商品房的拥有者，而是房地产开发商。房地产开发企业在获得某一宗土地的规定用途、使用年限并且支付土地出让的租金后，然后再卖掉商品房70年的使用权，所以，业主拥有的是基于这个大产权二次分割后的小产权，使用年限是70年。但是，等到土地使用权到期后，政府是否会跟这些拥有房地产的业主直接进行免费的土地使用权续期，目前没有明确的规定。

其次，在南方一些城市，如深圳、广州、温州等，的确已经发生了国有土地租约到期的问题。处理方式大致分两种，如果在土地上的建筑物是非住宅，在大多数情况下，地方政府就会回收这些到期的土地。如果土地上面是住宅，到期之后，业主补交部分地价款，就可以继续拥有土地使用权。从这样的处置方式来看，目前土地使用权到期之后，免费续期不是主流。

问题是，如果不是土地使用权期限届满，不能免费续期，而要补交部分土地使用权出让金，那么就一定会涉及到在房地产税征收过程中，对土地估值的折现问题，即便如一些法律人士所讲，土地折现95%以上，那么要补交的地价款也不少。

更重要的是，在土地国有制下，土地的所有权不属于业主，业主拥有的只是土地上面的房屋，以及土地的使用权。在这种情况下，征收房地产税，在我看起来是一个法律难题，社会上也有一定的争议，但这种争议怎么解决似乎也不再讨论，可能大家都默认，房地产税即便在租用的土地上也可以合并征税。 

CF40：如何评判征收房地产税对平抑房价的作用？有人认为，如果房地产税开征，业主未来可能将税负负担转嫁给租房者，你如何看待这种担心？

钟伟：首先我们需要理解的是，房地产税的开征对房价一定有抑制作用。如果拥有这些房产或土地使用权的人需要纳税，那么房产作为一种资产，收益率水平就一定会降低。也就是说，无论房地产税以何种方式开征，税率是多少，只要开征，就一定会对房产价格有抑制作用，至于说抑制作用有多大，取决于房地产税的开征方式。

在西方国家，房地产税的税率从千分之五六到百分之几都有，比如说2%，例如美国平均房地产税的税率大概是1.3%-1.4%，此外，税率高低还与房地产所处的地块有关，如果是大城市的核心地块，税率会很高，如果是经济欠发达的小城镇，税率就会很低。西方征收房地产税，是对房子所处的地块征税，而业主对地块是持续持有的，如果房屋的建筑年龄老了，可以拆掉重建。所以，西方国家在房屋保有环节征收房地产税，如果税率只定在千分之五或者1.3%左右，大致相当于美国中位收入家庭的一个月左右的收入，这对于业主来讲还是一个挺沉重的负担。

对中国来讲，现在房地产税的草案还没出来，假定房地产税是有一定抵扣的，抵扣之后的边际税率在千分之三到千分之五，看起来不算高，但是将70年的土地使用权乘以千分之三到千分之五，那就相当于这个房屋市值的大约21%-35%。打个比方，如果在房屋保有环节征收房地产税，那么在房屋的建筑寿命的70年中，就有21%-35%是需要纳税的，假定一套房现在均价在百万左右，那就有21万到35万是需要交出去的税，这还是一个相当沉重的负担。

可能会有人考虑说，如果开征房地产税，业主有没有可能把税负负担向后转嫁给房屋的承租人来承担，在我看来这种可能性是微乎其微的。首先，现在大多数人还是以第一套房为主，少部分人拥有第二套房，所以对大部分人来讲，房地产税的税负是难以避免的。如果房屋持有人把第二套房或者多套房用于出租的时候，才有可能把这个房地产税的税负向其他人转嫁。但需要理解的是，租房的人的收入往往更脆弱，目前租房一族的房租压力就已经很大了，如果通过提租来转嫁房地产税，我觉得这个途径很难行得通。

总的来说，如果开征房地产税，对房价一定会产生向下抑制的作用，至于是带来大幅度的房价下调还是房价温和的下调，取决于房地产税开征的方式。比如，有无免税面积，或到底是按人头抵扣还是按面积抵扣，税率是多少，以及地方政府有没有灵活调节税率的权力，重点城市和四五线城市的房地产税的税率肯定不同。 

CF40：如何评价重庆和上海的房产税试点？十年来，当初征收房产税的目标达到了吗？

钟伟：上海重庆试点开征的这个房产税，仅对房产征税，不涉及土地及其他不动产。从试点的情况来看还是有一定意义的，适当地补充了上海和重庆的税源。上海和重庆的房产税开征到现在，两地合并征收的房产税规模大概在1000多亿，所以对于上海和重庆还是一个相对比较有意义的税收补充。

但同时也要看到，上海和重庆的商品房的价格涨跌，与全国重点城市的房价涨跌的大趋势较为一致，也就是说，尽管重庆和上海开征了房产税，但重庆和上海的房价并没有比全国其他重点城市更温和或涨得少，甚至上海的房价还是非常火热。

另一个问题是，上海和重庆开征房产税并不能替代土地财政收入。重庆和上海的土地出让金都是千亿规模，上海可能每年土地出让金超过2900亿元，而去年上海的房产税收入是198.7亿。也就是说，上海的房产税收入只土地出让收入的6.7%左右。而重庆则更要低一些。因此，寄希望于通过房产税来替代土地财政成为地方政府的主要收入来源是不现实的。 

CF40：有观点认为，改革房地产税的主要目标是解决地方政府对土地财政的依赖，是地方政府未来的一种主要财政来源。你认为，征收房地产税的政策目标是什么？房地产税会成为地方主体税种吗？

钟伟：我们要小心谨慎地看待通过房地产税来填补土地财政的问题。地方政府的财政困难能不能通过房地产税来解决，或者说房地产税主要的政策意图是不是为了解决地方政府的财政困难，这个需要仔细斟酌。

中国地方政府，往往是越到基层，尤其是地市县乡镇级别，财政就越困难。一个不能回避的问题是财政体制改革这个难题。我们需要考虑的是，地方政府的事权范围划分是否明确，与财权是否大致对等。如果适当删减一些地方政府的事权，比如在经济建设、国有经济的布局等方面做一些适当的调整，使得地方政府的事权更有针对性，那么地方政府的财政支出就不会那么大。因此，首先要考虑的问题是，地方财政改革，尤其是地方政府事权财权的匹配、事权的调整；其次才是土地财政的问题。从2000年至今的二十多年时间里，土地出让收益的重要性是日益上升的，除了土地出让收入，涉及到房地产的税费也是一个非常大的规模。总体来讲，仅看土地出让金一项，在2020年就已经达到了8万亿的规模，再加上近2万亿的涉房税费，占到地方财政收入端的40%-45%的规模。

未来，要想通过征收房地产税接续如此庞大的土地财政规模，是非常棘手的挑战。因为在目前的房价构成中，主要就是税费，建安、景观和配套占比都很小。除此之外，目前中国家庭部门缴纳的个人所得税的规模，大概每年在1.1—1.3万亿之间。总的来看，土地财政规模是十万亿级，个人所得税的规模是一万亿级，未来，如果房地产税要作为地方政府一个重要的税收补充渠道，能够在多大程度上达到这个级别？

即便房地产税的开征力度很大，相当于把居民的个税负担加倍，也就是房地产税相当于另一种个税，一年的税收也就跟当前1万亿左右的个税规模相当，与每年8万多亿的土地出让金和2万亿的涉房税费相比，还是有巨大差距的。所以很难想象房地产税能顺利地接续土地财政。

CF40：还有观点认为，房地产税能够起到“调节收入分配、促进社会公平”的作用，您如何看？

钟伟：我们需要从多个层面来理解房地产税对收入分配的调节问题。第一，既然是税收，征收房地产税就是政府向家庭和住户部门加税，所以家庭部门无论是穷是富，都是做减法的，而政府是做加法，增加了收入项。

第二，我们需要衡量的是，开征房地产税，穷人和富人所感受到的税负负担是不一样的。虽然看起来，房地产税对收入分配有一定的调节作用，但对富人征收的房地产税，对他所拥有的财产来讲可能是微不足道的，但对普通人或者穷人就不一样了。假设一个三四线的城市普通家庭，他拥有一套两百万市值的房子，如果一年的房地产税是5000甚至1万，那么跟他的收入相比，这也是一个很大的负担。

所以，并不能说富人拥有的房子多，通过对富人征税就可以调节收入分配了，而是要将征收的房地产税与富人所拥有的财产收入的占比，以及穷人所需要缴纳的房地产税跟穷人的财产收入占比进行对比分析，才能够看出征收房地产税是否能有效地调节收入分配。从美国以及其他西方国家来看，这个效果并不明显，即便有作用，也只是发挥了一个很小的作用，因为西方国家的K型社会更加突出。

第三个层面是，征收上来的房地产税如何在政府部门之间分享。在西方国家，主要是基层政府拿了房地产税的大部分，将其作为教育、卫生、消防等公共开支，然后才是市级/州政府，中央政府其实是拿不到什么钱的。中国开征房地产税，要看谁是受益的主体。如果是县或者县级市作为房地产税的主要受益方，还具有相当的合理性，但如果是较高层级的政府，比如说省政府或是地级市政府，拥有更多的房地产税的汲取权，这种合理性就被显著地降低了。

CF40：在改革房地产税的制度设计中，该如何兼顾高、中、低三个阶层的税负公平问题？房地产税改革过程中面临的主要困难、障碍有哪些？

钟伟：开征房地产税，要兼顾老百姓的财务可负担性和社会公平，这是一个大局，但是要达成这种兼顾的大局是相当考验智慧的。

第一个困难是，房地产税到底是不是不动产税。如果是，那就意味着要对包括土地、非住宅、住宅在内的不动产征税，应该中央统一立法，然后由地方出细则灵活地去执行。而如果仅仅把房地产税看成是对商品房住宅进行征税的话，那就不是广义上的不动产税，口径就太狭窄了，与现在上海和重庆征收的房产税就一样了。

第二层困难是居民的财务可负担性。必须思考的问题是，中国的家庭部门能够承受的房地产税的纳税额规模是多大，能不能保证这些税负是居民可负担，并且相对比较公平分配的。如果税收额过低，政府开征房地产税的动力就不高，而如果税收过高，那么家庭部门的压力就会过重。目前中国家庭部门的债务负担率已经超过GDP的50%了，尤其对中低收入阶层的话压力更大，所以这是一个难题。

还有一个问题是，农村宅基地的房子要不要交房地产税？如果开征房地产税，能不能假定所有拥有宅基地的农民都是相对低收入的，还是其中有一部分是高收入的，此外，一户多宅的情况也不少见。农村宅基地的土地性质属于集体土地，宅基地本身在一定程度上具有可继承性，与商品房相比，农民对宅基地的所有权属性更强。所以，很难说是否一定会对农村宅基地上的建筑征房产税。

对于城镇居民，现在房产的来源越来越多样，有商品房、经济适用房、共有产权房、长租公寓等，这些房屋类型是不是统一都得征税，哪些是可以少征或是暂时不征的，这都不太好操作，稍有不慎，可能会引发较大的社会争议。

第三层困难是关于抵扣的问题。现在很多人期望，居民首套房不征收房地产税，但在我看来不太可能。因为房地产税是对居民财产的征税，房产也属于财产，可能免不了要缴税。从中国目前的住宅套户比来看，大概是1.07或1.08套，如果对首套房不征税，那就意味着，房地产税的税基，只有0.07或0.08。假定全国14亿人有5-6亿套房，其中只有7%-8%是需要缴税的多套房，这样看，实际上几乎收不了多少房地产税。所以首套房不征税，在我看来不太现实。未来，一个可能比较现实的方式是按照家庭人口、房屋价值和面积来做一些抵扣之后再缴税。这就意味着，未来有房可能就会有一定的税收负担了。

对于其中一部分家庭来说，他们获取的第一套住宅是比较便宜的或者是单位分的，但现在其市值已经翻了好几倍，即便按照市值进行一些抵扣，剩余部分的税收负担仍然会很大。

所以，要想兼顾中国家庭部门的可负担性和税收的公平性，同时还要保证政府能够汲取到所期望的房地产税规模的话，是一件比较困难的事。

一个不得不讨论的问题是，开征房地产税对房地产市场本身会产生怎样的影响。不恰当的房地产税的开征方式可能会使房地产市场产生剧烈震荡，既要保证房地产市场的平稳有序健康发展，又想要开征房地产税，两者如何兼得，这也是一个难题。

CF40：目前我国常住人口城镇化率已经达到63.85%，从人口角度上看，未来房地产市场会发生什么改变，能否继续支撑经济增长？如何衡量当前房地产市场的金融风险？

钟伟：第一，尽管当前我国育龄妇女总和人口出生率已经低至1.3，常住人口城镇化率也已经达到63.89%，但中国房地产仍然处于一个紧平衡的状态。二十年来，中国的商品房供应总套数大概1.8亿套，大概能容纳5亿到5.5亿人口，而2000年的人口普查结果显示，中国的城镇人口有4.5亿，现在则有9亿。中国整个商品住宅的供应量和城乡人口之间，大致上是一个紧平衡状态。所以，未来五到十年，预计中国房地产市场仍会在高位平台运行，而房地产市场也将在稳定内需方面继续发挥“压舱石”的重要作用。

第二，我们应该理性地评价房地产金融的风险状况，不要轻易说房地产泡沫化，更不应过分夸大房地产的金融风险。在房地产金融体系中，包括银行体系和非银机构对开发商的开发贷，建筑类贷款，建筑施工类的贷款，以及土地市场的贷款，但体量最大的就是购房者的按揭贷款，以及住房公积金贷款等。总体上看，目前我国房地产金融风险状况还比较稳健，与欧美对比，我国的房地产金融还是比较健康和良性的。

总之，今后五到十年，房地产行业能够继续在中国经济平稳发展中较好地发挥“压舱石”的作用，这也是房地产市场长效机制的本源。

CF40：目前，房地产税的改革势在必行，但根据“立法先行、充分授权、分步推进”原则，房地产税的征收要先立法。此次召开座谈会，是否意味着未来可能会在一些城市先行试点？如何理解试点和立法在顺序上的关系？

钟伟：房地产税是立法先行，立法草案出来后，还需要通过立法一读、二读，然后再广泛地讨论征求民意，才能够最终形成一个重大的法律调整。因为这个税是从无到有的，涉及到千家万户的利益，甚至比个税的调整还要重大，所以必须要立法先行，目前来看，房地产税的草案还没有出来，所以不太好讨论具体的内容。

充分授权的意思是，房地产税立法之后，地方政府受到中央政府的充分授权，再制定相应的细则去落地，因地制宜试点、不一刀切。因为地方政府本身是一个大的概念，从省一级政府到基层政府，中间有多级政府，所以授权之后地方能不能做的好，细则如何兼顾地方之间的差别，也得小心看待。

虽然重庆与上海已经有十年的房产税试点经验，但开征房地产税或者是基于不动产的财产税，我个人认为还是非常复杂的，尤其是在国有土地所有权的基础之上开征房地合一的税种，还是相当有技术难度的。因为开征房地产税，涉及到国民收入的重大调整和再分配，所以在此之前，或许可以考虑将房产税试点城市扩容。比如，在一些热点城市，如深圳、广州、南京、杭州等地，再次推广试点房产税。

分步推进，意思是各个地方不需要齐步走，即便立法先行，中央对地方充分授权了，在某一省的范围内也可以分批分步稳妥推进，小心翼翼地试点，毕竟这是一个涉及公众重大利益调整的问题。

在中国政策决策的过程中，往往会通过多种渠道广泛地征求民意。在房地产税立法进程中，要让相关利益群体都参与进来，包括房地产企业、金融机构、地方政府以及公众。在立法之前，充分兼顾各方声音，广泛地征求民意，做到公开透明、上下互动，稳妥推进，最终使得房地产税法能够在地方层面比较好地落实，并且取得比较好的政策效果。