民众需要什么样的鼓励生育政策？

2016年全面二孩政策实施后，中山大学中国公共管理研究中心在广东省21个地级市开展了一项抽样调查，研究公众对二孩生育配套政策的态度。研究者提供了政府报告和媒体报道中出现的7 类配套措施选项，包括：（1）加大医院妇产科和儿科建设投入；（2）加大对幼儿园的投入；（3）加大对三岁以下儿童照顾机构的投入；（4）加大对义务教育的投入；（5）为家庭发放儿童照顾津贴；（6）完善产假和陪护政策；（7）提高生育医疗费的补贴标准和报销。

调查发现，公众对“加大对义务教育的投入”的支持度最高，其次是提高生育医疗费补贴和报销，再次是加大对幼儿园的投入；“加大对三岁以下儿童照顾机构的投入“、“完善产假和陪护政策”和“为家庭发放儿童照顾津贴”的支持度较低。从政策领域上看，教育政策的支持度最高，且方差较小；医疗卫生政策的支持度次之；儿童照顾政策的支持度最低。

值得注意的是，公众对1-7措施的整体支持度仅为3.672（最大值7分），我们认为，这意味着公众还期待其他更重要的配套措施，比如降低居住成本等。

此外，通过观察生育意愿的影响因素，也可以为政策供给提供参考。

国家统计局统计科学研究所2018年9月的一项研究发现，受教育程度与生育二孩负相关，文化程度越高越不想生，初中至大专之间文化程度对女性生育意愿影响更显著；家庭共居人口数越多，生育二孩意愿越强烈；家庭收入水平对生育二孩有明显正效应，城市女性对收入相对更敏感；晚婚未婚会减弱居民二孩生育意愿。

针对生育意愿低迷，2021年国家统计局上海调查总队针对1237名20~49周岁的上海已婚居民的一项问卷调研结果显示，不生二胎的原因依次为耗费精力过多、经济情况不允许、身体原因、不利于集中精力培养、影响工作和事业发展、政策保障缺乏力度、家庭内部意见不统一和担心孩子之间难以相处融洽。

63.9%的受访者认为生育孩子耗费精力过多，58.6%的受访者表示家庭经济情况不允许。家庭人均年收入5万元及以下的受访者中，有69.4%表示家庭经济情况不允许，较平均值高10.8个百分点。

同时，还有四成受访者认为生育二孩会让生活质量下降。数据显示，39.3%的受访者认为生活质量会下降，31.8%表示生活更幸福，另有28.9%表示没什么不同。

总体来看，精力和经济是生育意愿的主要决定因素，前者涉及到年轻人的晚婚趋势、女性受教育程度的提高及其在家庭和事业中的平衡困境等，后者则主要涉及到居住和义务教育相关成本居高不下。而医疗卫生和儿童照顾等可能并非影响生育意愿的主要决定因素。

我们已经出台了哪些配套政策？

实际上，自2016年我国正式宣布实行“全面二孩”政策时，中共中央同步发布《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》，给新政策的配套需求提出了方向，包括合理配置公共服务资源、加强妇幼健康计划生育服务以及推进流动人口基本公共卫生计生服务均等化等。

近年来，国家和地方层面已经陆续推出了一系列与“二孩”政策相关的配套举措。

针对“入园难”、“入园贵”等学前教育资源尤其是普惠性资源不足的问题，2018年11月，中共中央国务院发布《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》。

文件提出，大力发展公办园，充分发挥公办园保基本、兜底线、引领方向、平抑收费的主渠道作用；政府加大扶持力度，引导社会力量更多举办普惠性幼儿园；国家进一步加大学前教育投入力度，逐步提高学前教育财政投入和支持水平，主要用于扩大普惠性资源、补充配备教师、提高教师待遇、改善办园条件；规范发展民办园等。

2019年3月，国务院决定将生育保险和职工基本医疗保险合并实施，也就是说参与职工基本医疗保险的在职职工，会同步参加生育保险。此举一定程度上扩大了生育保险参保覆盖范围。

2019年4月，国务院又发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，进一步满足群众对婴幼儿照护服务的需求。家庭方面，全面落实产假政策，鼓励用人单位采取灵活安排工作时间等积极措施，支持脱产照护婴幼儿的父母重返工作岗位，提供就业指导和技能培训；社区方面，地方各级政府要按照标准和规范在新建居住区规划、建设与常住人口规模相适应的婴幼儿照护服务设施及配套安全设施，并与住宅同步验收、同步交付使用。

同时，国务院还要求，将婴幼儿照护服务机构和设施建设用地纳入土地利用总体规划、城乡规划和年度用地计划并优先予以保障，农用地转用指标、新增用地指标分配要适当向婴幼儿照护服务机构和设施建设用地倾斜。

税收优惠也是生育保障的一个重要方面。2019年6月，财政部、税务总局、发展改革委等六部委发布《关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》，从税收方面加强对婴幼儿的照护力度。

根据文件，提供社区养老、托育、家政服务取得的收入，免征增值税；提供社区养老、托育、家政服务取得的收入，在计算应纳税所得额时，减按90%计入收入总额；承受房屋、土地用于提供社区养老、托育、家政服务的，免征契税。

从地方来看，多地对当地的人口与计划生育条例都针对“二孩政策”进行了修改。

以上海为例，为了鼓励生育，2016年3月起实施的《上海市人口与计划生育条例》（修正案）规定，二胎获得与头胎的同等待遇，都可享受128天的假期以及相应的生育补贴。同时，晚婚的部分特殊福利被取消，配偶陪产假也有所增加。

四川则同时延长了产假和陪产假的时间。2016年《四川省人口与计划生育条例》第六次修正决定，该省产假从除国家规定的产假外增加产假30天改为增加60天，男方护理假由15天延长至20天。

除了推出与生育直接相关的新政，各地在养育和教育方面也增加了保障力度。

2017年初，山西出台《提升妇幼健康服务能力全力保障全面二孩政策实施》，加大各级综合医院（含中医院）妇产科、儿科建设力度，加强妇产儿童专科医院建设，解决妇幼健康服务资源面临紧缺的问题。

福建加快了幼儿园和义务教育学校的建设速度，每年筛选扶持一批公办幼儿园建设项目，省级财政安排专项资金补助项目建设；省级组织各地开展编制城镇义务教育扩容工程建设规划，在安排省级中小学校舍安全保障长效机制专项资金中，将考虑义务教育学校扩容因素，统筹部分项目资金重点支持城镇义务教育学校建设。

尽管中央及各地配套政策密集推出且覆盖广泛，但如上所述，由于政策供给并未精准匹配政策需求，近年来我国的“少子化”趋势依然延续。据国家统计局局长宁吉喆在第七次全国人口普查发布会上透露，2020年我国育龄妇女总和生育率为1.3，处于较低水平；2020年出生人口规模为1200万，而2016年全面二孩实施的第一年超过1800万，中国出生人口规模已经连续四年下降。

从国际经验看，什么样的生育政策可能有效？

生育率下降是一个严峻的全球性问题，很多国家都面临人口增长停滞的挑战。

据联合国的数据，全球人口增长率在1965年-1970年达到顶峰后逐年下滑，2015至2020年平均人口增长率在1.1%左右。2010年至2019年，有至少27个国家人口进入负增长。从人口增长率来看，到本世纪末，人口增长率可能跌至0。2100年后，世界人口将进入负增长。

从实践上看，不少国家出台的鼓励生育政策囊括了从产前到产后再到育儿等诸多环节，几乎提供了一条龙服务，但民众还是不想生。

以韩国为例。自2006年以来，韩国密集出台了百余项生育配套政策，涉及降低家庭育儿成本、男女双方产假激励、托育服务、女性就业激励，以及母婴医疗保健费用减免等措施，但均收效甚微。韩国统计局数据显示，韩国2020年总和生育率为0.84，创造了历史新低。其总和生育率在2018年为0.98，2019年为0.92，连续三年均低于1。

原因何在？

在联合国人口基金会发表的工作论文《Policy responses to low fertility: How effective are they?》中，Sobotka等人（2019）表示，现行政策的混乱、不连贯和不可预测性会导致其实施起来没那么有效。1990-2010年间，匈牙利历届政府频繁对家庭政策进行改革，例如财政紧缩时期取消福利政策，财政宽松时期增加福利计划，以应对不同经济状况下的财政预算。西班牙从2007年7月开始向每名新生儿的父母发放2500欧元的“婴儿奖金”，但在2011年，由于该国面临迅速恶化的经济形势，该计划被取消。婴儿奖金使得出生率短暂地上升了3%，该计划被取消后，出生率立刻下降了6%。政策的动荡会降低人们对政府的信赖，进而对生育率造成负面影响。

其次，与育儿有关的支持政策固然重要，但有些看似无关的因素和政策将对是否生育起决定性作用。Sobotka等人指出，在经济不稳定的国家，例如南欧，即使政府加大其家庭福利政策的力度，也难以看到生育率的大幅度上升。此外，劳动力市场需求、传统的性别规训，以及在受教育过程中儿童面临的巨大成绩压力等要素交叉影响，使得政策制定更具挑战。在这种情况下，扭转生育率下降需要更广泛的改革，来解决劳动力市场规则、文化、教育机构和性别不平等问题。

第三，政策是否具有兼容性将在长期范围内影响生育率。工作论文指出，不同的政策要素如何结合在一起并与更广泛的社会体系相联系，比支持政策的颁布数量更重要。由于现行政策往往是由不同的部门或负责机构在未经协调的情况下自行提出的，如果政策与政策之间难以有效地结合应用，将对提高生育率起不到很好的促进作用。

政策措施不连贯、不兼容的一个典型例子便是托儿-就业关系。许多国家都提供灵活的产假，父母可以自行选择分娩后休产假的时间。然而，公共托育场所的有限和劳动力市场灵活性的缺失使得选择受限。以捷克的育儿假机制为例，父母可以自行选择和分配休假时间。然而，大多数家庭选择传统的解决方案，即母亲休产假到孩子三岁（3岁以下儿童的公共托育服务非常少），这导致了女性很难快速重返工作岗位，加剧了职场中的性别不平等现象。

第四，政策是否与目标人群相匹配也会影响激励效果。在一些国家，政策会因孩子的数量或出生顺序而异。例如在法国，生一个孩子每个月可获约170欧的补贴，第二孩子补贴600多欧，第三个则有900多欧。这通常是因为拥有三个或三个以上孩子的大家庭生活成本更高，更有可能致贫。

还有些国家的生育政策有明确的目标人群。例如，为鼓励二胎，俄罗斯颁布了“孕妇资本”（maternity capital）政策。该政策建立孕妇资本，将一次性非现金收益（one-off cashless benefit）从俄罗斯联邦的养老基金，转移到拥有多个孩子的母亲名下（不论她生了几个）。该福利可以用于特定目的，如购买和装修住房、偿还抵押贷款、孩子的教育，也可以作为母亲养老金的一部分。这一政策考虑到了买房偿付能力是组建家庭的主要障碍，因此人们在生育的早期阶段往往更需要大量的财政支持。

不过，针对特定人群的政策也可能忽视其他人的需求，例如未婚夫妇、单亲父母、同性伴侣、经济弱势家庭。比如，德国的税收政策支持性别分工，歧视未婚夫妇，但有利于已婚夫妇之间的收入分配。这一政策与过去四十年社会经济与文化的变化（比如受过高等教育的女性数量增加），是不相容的。

最后，出台政策还要对伦理进行考量，应维护家庭多样性和个体生育权利。联合国人口基金会指出，有179个国家1994年在开罗签署了国际人口与发展会议《行动纲领》。纲领中提及，所有夫妇和个人都能够自由而负责地决定其子女的数目，生产的间隔和时间。但是，有许多国家颁布的政策仍只向已婚或异性夫妇等特定家庭提供支持，并歧视某些人群。例如，在韩国，只有参加国家就业保险基金的就业妇女才享有育儿假计划和其他福利，但约1/3的就业女性（通常是非正规职业和兼职）不符合条件。