中国经历2700多年严格的食盐专营制度，以及近15年来的盐改方案博弈后，盐业管理即将向市场化迈出一大步。

国务院日前发布《关于印发盐业体制改革方案的通知》（下称《通知》），要求从2017年1月1日开始，放开所有盐产品价格，取消食盐准运证，允许现有食盐定点生产企业进入流通销售领域，食盐批发企业可开展跨区域经营。

在国内，“盐业制度改革”并不是一个新鲜的说法。早在2001年以后，国内舆论对食盐专营制度存在的问题就多次进行反思，推动盐业制度改革的呼声一浪高过一浪。在此前的15年里，国内相关部委相继出台了六套改革方案，但由于各种原因，最终都无法落实。

中国的食盐专营制度见证了两千多年来的朝代兴衰。如今，盐业体制改革方案已一锤定音，盐业将向市场化发展，引发社会各界关注。盐改实施后，中国现有的99家盐业定点生产企业是否面临着重新洗牌？盐改对老百姓又会带来哪些影响？

食盐专营制度已不适应市场经济

食盐专营在中国有悠久的历史，几乎伴随社会整个发展过程。在中国古代，食盐并不仅是百姓生活的必需品，还决定着国家发展的命脉。

早在春秋时期，管仲便在齐国推行了食盐官营制度。“君伐菹薪煮泲水以籍于天下”，《管子·地数》中如是记载。公元前685年，齐桓公任用管仲为相，管仲将盐铁从私有转变为国有，实行盐铁专卖制度，通过盐向全天下征税，盐成为齐国重要的财政来源。

此后，中国古代政府开始掌控了盐。除了西汉之后，食盐管制时兴时废，隋唐初期放任盐业，免除食盐征税，其他朝代大多都加强了盐业的管制，由盐业带来的税收甚至高达朝廷收入的一半。

新中国成立后，1954年，国家对私营盐业工商户进行社会主义改造，实行产、运、销、税统一由国家管理。1996年，中国发布《食盐专营办法》，要求对食盐产销实行国家指令性计划管理，价格也由各地政府相关部门制定。我国现行的食盐专营制度便是建立在这部法规上。

随着《食盐专营制度办法》实施，食盐专营制度带来的争议也不断。多年来，我国财税收入已实现多元化，据央视报道，我国盐税占国家税收总额的百分比已由1950年的5.49%降到了2006年的0.04%，失去了财政主力军的作用。

食盐专营制度的所体现出的弊端也越来越多。原国家经贸委经济运行局副局长陈国卫分管盐业多年，他告诉界面新闻记者，食盐专营制度已不适应市场经济，强化条块分割，维护垄断利益，寻租腐败严重。

为实现“2000年消除碘缺乏病”的目标，尽快普及碘盐，也是实施《食盐专营制度办法》的原因之一。但是到2010年，卫生部公布食品安全国家标准《食用盐碘含量(征求意见稿)》指出，目前食盐中碘含量偏高，有约5个省区处于过量水平，16个省区市处于大于适宜量水平。

“经过调研，我们认为食盐加碘不必非要借助专营。”陈国卫说。2001年下半年，原国家经贸委盐业管理办公室开始对盐业体制进行调研，随后也提出了盐业体制改革的第一个方案，拉开了盐改的序幕。

十五年六套盐改方案陆续搁浅

当年国家经贸委盐办提出的方案进一步指出了食盐专营制的弊端，称在政企合一体制下，盐政管理和盐业公司的行政和经营行为不规范，利用“政”为“企”谋利，垄断经营。

此外，食盐生产企业不能进入市场，不是真正的商品生产者；计划安排排斥市场竞争，不能实现优胜劣汰，食盐计划安排表现是吃大锅饭，实质是保护落后。

该方案主张，废除和修改过时的《盐业管理条例》和《食盐专营办法》;实行盐业管理和经营的政企分开，管理职能从盐业公司中分离出。可惜这个方案没能进行下去，最终因国家经贸委被撤销被迫搁浅。

第二次盐改方案是由发改委盐办提出，指出制盐企业普遍规模小，产业集中度低，目前食盐管理体制流通环节多，效率低，同时需承担政府执法费用，导致流通成本偏高等问题。不过该方案却适逢SARS爆发，被“抢盐风潮”影响了进程，后来盐业管理职能划归国家发改委工业司，改革方案再度中断。

此后，国家审计署、发改委经济体制与管理研究所、发改委经贸流通司分别在2004年、2005年和2008年提出了3个方案，均因各种原因，3个方案都没能成功实施被迫停了下来。

2009年，国家发改委和工信部联合组成的盐业体制改革小组在第6个方案中说明：碘盐普及不会因取消食盐专营而降低，盐业市场监管不会因为政企分开而削弱，食盐应急保障能力不会因改革而下降，盐行业不会因改革而造成不稳定。

该方案明确提出，2011年取消食盐专营，实行食盐市场化。尽管该方案得到中央编办、财政部、商务部、卫生部等部门的赞同，但最终也没能实施下去。

“在过去十几年里，盐改一边在推动，一边在创造条件，过程中也存在利益集团不愿意改变的原因，导致很多该干的事情干不成。”陈国卫表示，之前的几个盐业体制改革方案，侧重面不尽相同，有些方案制定者思想不解放，导致方案并未把问题说透。

陈国卫称，盐作为一种普通商品，生产盐的企业作为商品生产者，他们应得到市场经济中应有的地位，可以依法依规经营，以前是按照计划走，现在仍需要审批，和市场经济地位不相称，盐改就是要解决这个问题。

新政明年实施 盐企或将重新洗牌

近两年来，取消食盐专营的呼声更加高涨。2014年，工信部对外称，正在加紧研究制定盐业体制改革方案，总方向是取消食盐专营，改革后涉盐企业将可实现真正的自主经营和公平竞争。

去年6月，国务院印发了《关于取消非行政许可审批事项的决定》，食盐生产限额年度计划审批的取消引起了民众的关注。外界猜测，这或意味着长期被垄断的盐业即将破冰。

经过十五年的博弈，日前，《关于印发盐业体制改革方案的通知》终于由国务院颁布。《通知》中明确指出，将改革食盐政府定价机制，放开食盐出厂、批发和零售价格，由企业根据生产经营成本、食盐品质、市场供求状况等因素自主确定。

此外，完善食盐批发环节专营制度，坚持批发专营制度，以现有食盐定点生产企业和食盐批发企业为基数，不再核准新增食盐批发企业；鼓励食盐生产与批发企业产销一体，鼓励社会资本进入食盐生产领域，与现有定点生产企业进行合作。

此举被学者认为是指向了盐业政企不分的痛点，盐业垄断的现状将被打破。

中国企业研究院首席研究员李锦向界面新闻记者表示，盐业制度改革的深层次原因是政企分离未能落实，盐业公司既是监管部门，有执法职能，又是生产经营部门，每个市都有营业公司，经营和执法监管同时在一个公司身上，就是垄断经营，导致问题的出现。

《通知》中还强调，鼓励国有食盐批发企业在保持国有控股基础上，通过投资入股、联合投资、企业重组等方式引入社会资本，开展战略合作和资源整合。

李锦称，目前，全国取得食盐生产资质的企业有99家，在盐改方案实施后，盐业生产企业或将出现一轮洗牌，将来生产企业会进行自我淘汰，销售量差、质量不好的盐企将消失，一部分产能得以下降，另一方面，一批大的产销一体、跨区域的盐业集团将形成。

盐业产销市场化谁将受益？

一直以来，盐业被不少人称之为“暴利行业”之一。2009年12月，国家发改委发布通知称，为缓解制盐企业生产经营困难，决定食盐出厂（场）价格（含税）每吨提高80元。

界面新闻记者查阅发现，2010年以后，按照发改委的定价，含增值税的大包装碘盐出厂价一般在400元到600元每吨，即使是含增值税的碘盐产区批发价格，一般也为500元到700元每吨。

但在深圳超市里出售的碘盐一般为1.5元或2元一包，一包碘盐为250克，折算回吨的话，每吨碘盐的销售价格为6000元到8000元一吨，为什么出厂和销售价格之间会有这么大差距？

一名盐业生产企业人士告诉界面新闻记者，这部分高出来的利润最终落到了盐业管理部门和盐业公司的口袋里。

“生产企业并未能拿到多少好处，如果食盐市场化，实现食盐生产与批发企业产销一体，生产企业可能会以比目前食盐零售价格低的价格销售。”该人士说，这样食盐生产企业也能增加利润。

对于食盐市场化之后的销售价格是否下降，专家们存在不同的意见。

李锦认为，食盐市场化后销售价格会经历“先涨后降”的过程，政府放开定价后，食盐生产企业自主定价，将更有动力提升价格。此外，之前商场不允许收取食盐的入场费、条码费等费用，一旦盐改落地，便要交纳多达28项的费用，成本或增加30%。

陈国卫则认为，如果实施盐改，生产企业得到好处后，会在盐的质量、品种上搞得更好，消费者也会受益。“在改革初期，价格只会降不会涨，现在食盐销售价格是生产成本的好几倍，去掉了流通环节将降低不少成本。

不过，从长期来看，专家们还是持着相同的看法，认为食盐市场化后，最终的销售价格会比目前的低，而且由于存在竞争关系，食盐的质量、品种会更好、更丰富。

今后异地卖盐有望不再被抓

近年来，国内多地出现“跨区域用盐被罚”事件。据《现代快报》报道，2014年11月，江苏徐州新沂市一大排档老板老陈用了2斤连云港的盐，被罚了5000元。

新沂市盐务管理局盐政稽查科的一名工作人员对此表示，根据江苏省有关规定，老陈的这种情况可以处以2000元以下罚款，因为之前老陈拒不接受，该局才向当地法院申请强制执行。

河南新郑龙湖镇一面馆老板也遇到这样荒诞的事情，其因搬家从郑州市区带回半箱盐，却被当地盐业部门以“跨区域用盐”为由罚款200元，并被提醒用完之后要买本地盐。新郑属于郑州，而龙湖距郑州市区仅11公里。

盐改实施后，异地买盐将不用再担心被抓，《通知》明确，改革食盐生产批发区域限制，取消食盐定点生产企业只能销售给指定批发企业的规定，允许生产企业进入流通和销售领域，自主确定生产销售数量并建立销售渠道，以自有品牌开展跨区域经营，实现产销一体，或者委托有食盐批发资质的企业代理销售。

此外，还取消各地自行设立的两碱工业盐备案制和准运证制度，取消食盐批发企业只能在指定范围销售的规定，允许向食盐定点生产企业购盐并开展跨区域经营，省级食盐批发企业可开展跨省经营，省级以下食盐批发企业可在本省（区、市）范围内开展经营。

李锦表示，目前食盐产销区域还是有限制，省内不划区，区域内一体化，不过只有省级食盐批发企业才可开展跨省经营，市一级公司不能跨省，这将来还会逐步放开，取消产销区域限制将有利于生产领域进入流通领域。

在《通知》中，还保留了“完善食盐专营制度”一条，让部分人感到改革不够彻底。李锦称，盐业制度改革还要解决民生问题，如食品问题和价格稳定问题，如果全取消食盐专营制度，可能会引起盐价动荡。

“从长期来说，食盐专营制度还是会被逐步取消，目前生产领域已经开放，但还保留着一定范围专营，如批发领域，形成专营和私营相结合的局面。”李锦说，目前具体实施方案还没有出来，预计会在下半年出台，到时才知道盐改的具体细则和该行业的准入条件。