文 |  汤雨 赵荣美 王进

据不完全统计，目前已有20多个省市、自治区出台了停、限电措施。包括长期以来电力供过于求的东北三省，都已开始限制工商业甚至居民用电，全国电力形势面临空前挑战。

随着北方地区供暖季到来，对电和气的季节性需求大幅增长。与此同时，国际天然气价格暴涨，电力供求关系或将更加紧张。

近十年来，电力供求矛盾首次在全国范围内爆发，入冬后情况应会更加严重，能源紧张局面是否有近期缓解办法和中长期解决方案？

一、此次电力问题产生的背景和原因是什么？

此次拉闸停电、停工停产与网上到处散布的“阴谋论”、“贸易战”、“金融战”等“多盘大棋”无关。

从供给看，煤炭供给大幅降低。

据不完全统计，一是“十三五”期间推行供给侧改革后，全国累计煤矿退出达5500个，淘汰“落后”产能达10亿吨/年，而同期优势产能增加有限；二是所有在采煤矿被强制要求降低产能，包括缩减开采天数以及每天的开采时间；三是近年来，由于环保和安全检查不过关等问题，不少煤矿被迫停产停工，复工遥遥无期；四是近两年进口煤炭总量减少，特别是从澳洲进口大幅降低，同时，蒙古、印尼等国出口量削减。

此外，同期可再生能源拖了后腿，丰水期水不丰，风电风不给力，光伏组件价格暴涨，无法在短期内担当大任。

从需求看，各国还在新冠疫情肆虐中，供应链尚未完全恢复。中国作为全球制造大国，不得不应对全球激增的制造业订单，用电需求有所增长。

另外，中国疫情已经得到有效控制，各地投资项目逐步落地，一些高耗能产业集中投产，电力需求比去年同期增长10%-15%。

从市场看，煤炭市场供求失衡，已导致煤炭价格一路狂奔。相关高层已有关注，并多次召集主流煤炭企业进行“窗口指导”，市场短暂微调，但煤价并无下滑趋势。高煤价早已导致发电企业全面亏损，发电企业有各种主客观理由少开工、少发电。市场煤价与计划电价矛盾早就开始显现，有关部门议而不决，以至最近集中爆发。

从政策看，“双碳目标”出台后，部分地方执行过头，“一刀切”，不顾实际情况，限制煤炭生产；加之，近期来国家及地方“能耗双控”方案相继出台，拉闸限电一直是最简单、最见效的办法，恰逢全国市场电力短缺，“能耗双控”成为“背锅侠”，有关部门及有关政策备受责疑。

从国际看，受疫情严重影响，主要煤炭出口国生产受限，出口下滑；主要石油生产国仍然严格控制产量，虽然需求量远未达到疫前水平，但油价已经超出疫前；受相关因素影响，天然气供求失衡，天然气价格暴涨（参见天然气大战①：暴跌暴涨，淡季不淡）；加之，拜登政府推动“绿色革命”，美元超发，推高全球能源价格，造成人为紧张，叠加效应辐射中国市场。

二、电力形势紧张并迅速扩散是否有预警？

全国范围内大面积电力短缺，当然不是一日之故，也不是一地而来。预警早就提示，但未引起关注，全球能源供求失衡叠加国内煤炭市场短缺，价格扭曲快速反应到国内电力市场，并将拉闸限电蔓延到全国。

其一，十多年没有出现的拉闸限电，在去年冬季以及今年春季，部分省市已经零星出现，如浙江、广东等地，但没有引起高度重视。

其二，2019年以后，动力煤现货价格一度超过每吨600元，而每吨600元大致是火电企业的盈亏平衡点。长期超过平衡点价格，发电企业生产积极性下降。当超过每吨1000元时，只能依靠良心和责任发电，长期亏损无法面对国资委相关业绩考核。当动力煤价超过每吨600元时，我们只是“窗口指导”，而没有实际放开供给侧的政策与行动。甚至，政策与执行是反方向的，进一步恶化煤炭供给能力。

其三，全球疫情肆虐，传统煤炭出口国出口减少，加之与煤炭主要进口国澳洲关系恶化，总体进口受限，而国内产能并未及时补充。

其四，拜登政府启动碳排放大战，一方面压制传统能源新增投资，以给可再生能源腾挪空间；另一方面货币大“放水”，而“欧佩克+”乐见其策，妥妥地控制住油气生产规模，全球石油很快涨回并超过疫前价格。同时，由于各方因素影响，全球天然气淡季不淡，价格暴涨，对中国这样的油气进口大国，每年将多付出数千亿美元进口，损失惨重。全球能源价格暴涨对中国煤炭市场产生的协同、挤压和叠加效应，其影响力被有关部门低估。

三、入冬后电力及天然气是否会更加紧张？

无疑，入冬后，北方地区用电及用气需求激增，电和气的供求矛盾将更加突出。

最近两三年，经过“煤改气”和“煤改电”的强力推动和层层加码，北方地区的散小煤炉基本改造完成，“宜煤则煤”已经没有支撑，只剩下“宜电则电”和“宜气则气”，新能源尚未担当起供暖责任。

随着全球北方地区入冬，天然气需求将急剧增加，原本紧俏的天然气价格将继续上扬。同时，国内增加煤炭供给需要时间，现有产能挖潜有限，新增产能“远水难解近渴”，进口量或能有所增加，但增量有限。因此，入冬后，需求增长应大于供给的增长，电力与天然气供求矛盾或将更加突出。

受固定价格制约，燃气公司给居民用户供气必然亏损，由此判断，居民用户停气现象或经常发生。按市场价格调节，给工商业供气价格必然暴涨，用气大户持续经营的成本压力甚大。气出现紧张局面，电力是否能及时补位，承担供暖责任？这无疑给艰难中的电力市场“雪上加霜”。

四、此次全国范围内拉闸限电带来哪些影响？

这次全国范围的拉闸限电、停工停产对中国的经济发展、人民生活、能源政策等将产生长远影响。

首先是对经济的影响。停工停产从今年第四季度或将延续到明年的第一季度，受影响最大的是长三角及珠三角地区的制造业，而这些制造业是创造GDP和出口的主力。考虑到中国GDP与电力消费成正相关，如果供电规模同比减少，GDP应会同比下降，经济发展的负面影响将持续更长时间。

其次是对投资的影响。电力供应短缺自然影响企业扩产和投资的信心，制造企业停工停产导致收入下降、员工流失、成本升高、合约失败，不少制造企业，甚至大型制造集团或将从此破产倒闭，制造业企业投资积极性大减。

再次是对价格的影响。制造业停工停产对产业供应链影响广泛，大宗商品、中间品及终端产品价格轮番上涨，对通货膨胀形成巨大压力。

最后是对民生的影响。受拉闸限电影响的制造业产业工人，工作时间减少直接导致收入降低，失业几乎没有补偿，若干中低收入家庭深受影响。

另外，对能源政策的影响也不容忽视。这次集中爆发的拉闸限电事故与国家能源政策、规划、执行、监管及体制等有密切关系。这次事故的爆发将倒逼能源体制深化改革，能源政策相应调整。

五、近期是否有办法缓解电力供应紧张？

关于如何缓解当前电力供应紧张局面，国家发改委经济运行调节局就今冬明春能源保供工作已经做了相应部署和安排，大致如下。

其一，增加供给。释放并增加国内煤炭及天然气产能，同时稳定并增加煤炭及天然气国际进口量。

其二，锁定资源。确保发电供热的煤炭和天然气中长期合同。

其三，有序用能。坚守民生用能保供，指导地方科学有序用能。

其四，储备保障。监督电厂存煤安全水平，落实储气设施注气进度，确保应急备用和调峰能力。

其五，疏导成本。确保民生、农业和公益性用能价格稳定，其他价格可在合规范围内进行市场调节。

其六，有效控制。对不合理能源需求，特别是“两高”项目坚决遏制。

需要指出的是，释放并增加国内煤炭及天然气产能需要一定的时间，进口量能否稳定增长受多种因素影响，近期内很难满足所有用能需求，煤炭供给增量在短期内无法将动力煤的价格压到每吨600元以下。

因此，近期内能源供求紧张或会有所缓解，但拉闸限电、停工停产还将延续一段时间。如果供给无法快速并大幅增长，煤炭现货价格不能大幅降低，拉闸限电情况时间或将延续到明年春季。

六、是否有解决电力供应问题的最优方案？

全面并长久地解决电力供应问题是国家能源安全的核心，这应是未来能源政策的重点。

其一，重点保证能源供应安全。

中国是制造业第一大国，制造产业链完整，其成本、效率、质量、信誉等最具国际竞争力，这是中国的核心竞争优势，但制造业都是耗能产业，有的还是高耗能产业。

全球需求在增加，全球制造业应会继续向中国转移并汇集，中国能源消耗必然继续增加，碳排放必然相应增多，但随着其他国家制造业规模的相对缩减，能耗也将降低，碳排放随之减少。换言之，最具效率的中国制造业规模增加，可换取其他国家能耗和碳排放降低，直接降低全球能耗和碳排放总量。

关于高耗能行业，如钢铁、铝材、水泥、石油化工等行业，大多数发展中国家，包括中国，还处于需求增长阶段。只要发展中国家不断发展，需求就不会降，无非是在哪个国家生产而已。

如果中国停产这些高耗能产业，那就必然转移到其他国家，全球能耗、污染和碳排放并不会就此减少，而中国的高能耗产业也是最具全球竞争力的，成本效率、污染治理、碳排放处理等可以实现最优化。

站在全球角度，中国制造的高能耗和高排放为全球减少能耗和碳排放总量作出了牺牲，也作出了贡献。也就是说，能耗和碳排放留在中国，中国增加了，但全球总量在减少。

因此，中国能源需求巨大，远没有达峰。国家需要在全球范围内整合能源资源，包括煤炭和石油天然气：一方面鼓励海外能源资源和基础设施的各类投资，包括煤炭和石油天然气，另一方面鼓励在合适的时机签署中长期供应协议，确保中国作为全球制造业中心所需要的稳定可靠的全球能源供应能力。

其二，确保能源价格总体稳定。

国际石油天然气价格主要由全球几大寡头国家掌控，即以美国为首的美墨加联盟、以沙特牵头的欧佩克组织（OPEC）、以及俄罗斯及受其影响的周边产油国体系。如今，后两者（即OPEC+）结成扩大联盟，拜登政府配合行动，维持油气相对高价，以换取绿色能源的相对优势。为此，中国每年不得不多付数千亿美元进口石油天然气。

但是，中国作为最大的煤炭生产国和消费国，对全球煤炭价格有绝对的话语权和影响力，可以通过对全球煤炭市场的影响力，对全球油气市场产生次生影响。

最优的煤炭价格在什么范围？

就动力煤为例，如果每吨600元是国内火电厂的平均盈亏点，那么将动力煤的价格动态控制在每吨500元以下，是中国发展的最佳选择。一方面，火电厂有发电的长期积极性，可以确保电力市场的稳定；另一方面，可以保证中国制造的长期竞争力，包括耗能产业。在高科技、研发、设计、集成、系统、品牌、教育等低能耗、低排放产业还没有优势的前提下，保持制造业的竞争优势是国家发展的根本。

如何将动力煤价格动态控制在每吨500元以下？

一是，放开国内煤炭开采限制，鼓励企业在满足安全和环保的前提下，加大投资力度；二是，鼓励中国企业在海外投资和布局能源资源，包括煤炭和油气，拓展全球供应能力；三是，放开国际市场，鼓励传统能源市场的进口。如果动力煤市场价格超过每吨500元，就得紧急释放储煤，以平抑市场。

如果动力煤价格控制在每吨500元以下，中国作为全球最大的石油天然气进口国，必然影响国际油气价格。如果国际油气价格过高，煤电替代油气必然会压制国际油气巨头联合减产、协同涨价的企图。

如果动力煤价格控制在每吨500元以下，中国终端电力消费平均成本可以控制在度电0.6-0.7元之间，与当前电力消费平均价格差别不大，中国制造业的优势还可继续保持。

终端度电消费平均成本控制在0.6-0.7元之间，并不意味着价格的均等化或固定化，而应该大力推动电价机制的市场化，特别是区间价、峰谷价等。例如，低谷价可以度电几分钱，高峰价可达两三元，市场价格应充分反映电力稀缺性和调节艰难度。

终端平均成本稳定在度电0.6-0.7元，甚至更低，既可抑制国内甚至国际油气价格，又可鼓励可再生能源控制成本，最重要的是，可以保证经济可持续发展和人民生活水平稳步提高。

其三，继续深化能源体制改革。

新的能源体制要保证几个主要目标：一是能源供给的安全性，包括供给总量和基础设施等；二是能源供给的经济性，包括石油天然气、煤炭电力、新能源、输配运输等；三是能源使用的高效性，鼓励各项技术创新和升级，全社会推广节能等；四是能源全周期的安全性，包括开采、运输及使用的各项安全；五是能源全周期的绿色化，包括产业全过程的污染防治及尽可能的低碳化。

为此，需要更加集中的能源管理体制，无论对外开展国际合作，还是对内实现精准管控，应有统一的机构决策并执行，并对相应的问题承担责任，而不是现在的“九龙治水”，各自努力抓权，一旦出现问题，则互相推诿、互相抱怨，甚至互相指责，矛头指向更高层。

建议设立统一的能源管理部门、能源监督机构以及能源信息中心，决策、管理、监督，相互支持、相互制约，各自承担相应的责任。

其四，统一协调各项能源政策。

现有能源相关政策出于不同的部委局办，牵涉到十多个部委局办以及数十个司局机构，监管也由各司局及各部委局办执行，各自强调自身政策和监管的优先性，本位主义严重。下到基层，能源及用能企业经常处于迎来送往的各项检查中，稍有问题，经常被迫停工停产。同时，为争取项目、减轻处罚等衍生的寻租行为屡禁不止，甚至越演越烈。

统一协调必须废除对能源政策主要目标产生负面影响的一些政策条文，一些条文完全是计划经济思维下的产物，与现代市场经济管理体制格格不入。相关问题，我们在后续文章中继续讨论。

2021年已经进入10月份，在中央高层高度重视、国家发改委努力协调下，紧急动用国内外各种能源资源，并对用能进行更科学、更有序的管理，能源供求恶化倾向，特别是电力紧张局势，应将有所缓解，但这些只是治标不治本的行政行为和短期政策，不彻底改革体制机制，不能有效协调能源政策的统一性和一致性，拉闸限电和能源飙价将成为未来的常态，能源变革未来之路任重道远。

（本文经作者授权发布，仅代表作者观点。作者单位为国合洲际能源咨询院。该机构专注于石油、天然气、电力、可再生能源、新能源、煤炭等能源相关行业的深度研究、评估和咨询。）