采写丨闫桂花

2021年是中国加入世界贸易组织（WTO）20周年。20年前入世前后，卢先堃即参与了WTO有关工作，从欧洲司欧盟处副处长到商务部世贸司，他亲身感受到了中国从规则的接受者、参与者到引领者的转变，并从一个“边干边学”的WTO新人，成长为主管贸易救济、纺织品、农业等议题谈判的中国驻WTO前参赞和“多边主义”的坚定信仰者。

加入WTO，是中国改革开放的里程碑事件。入世20年，中国货物贸易量从全球第六跃升为第一，服务业贸易也从全球第11位跳至第二位。

然而，跟20年前WTO以及全球化在街头巷尾流传的“盛况”相比，如今在反全球化和民族主义等浪潮助推下，WTO似乎已经成了“落后”的代名词，但凡现诸报端，就很难摆脱与“瘫痪”“停摆”“亟需改革”等词句捆绑在一起的尴尬境遇。

然而，在接受界面新闻记者邮件专访时，卢先堃表示，“全球化浪潮退下”的说法本身就不确切。电子商务还在崛起，而尽管WTO还有很多问题短期内无法解决，但作为最重要的多边机制，仍在多个领域发挥着重要作用。比如，原计划于11月底举行但因疫情无限期推迟的第12届部长级会议，本来是被赋予很大的期望，在渔业补贴、疫情应对、电子商务等议题上取得重要成果。

回顾中国在WTO的20年历程，既是对先行者改革开放的勇气和努力的致敬，也可以为中国继续深化改革开放提供经验和动能。“目前WTO面临困境，中国的改革开放也失去了一个外在的抓手，如何在维系多边贸易体制的同时，继续深化中国的改革开放，将是中国下一步的重大课题。”卢先堃表示。

以下是对话原文。

 

界面新闻：2001年中国加入WTO的时候，您当时正在欧洲司欧盟处任职，首先想请您回忆下当时是什么情景？对您个人有什么影响？

卢先堃：2001年中国加入WTO的时候，我刚刚从布鲁塞尔的中国常驻欧盟使团调回，在外经贸部欧洲司欧盟处任职副处长。之前在布鲁塞尔工作的几年（1996-2000年）期间，我已经开始接触到WTO相关的工作，主要是协助当时的中国入世谈判代表龙永图副部长代表团，与欧盟就中国入世进行双边市场准入谈判，前后有好几次机会辅助他们工作。回到欧洲司之后，又于2001年6月参加了时任外经贸部石广生部长的代表团重返布鲁塞尔，石部长与时任欧盟贸易委员拉米正式结束了中国入世的双边市场准入谈判，从而结束了与WTO最重要的两个成员结束了谈判（2000年中美达成协议），并促成当年12月中国成功入世。

就我个人而言，1993-2001年，我做了八年的双边工作，主要是负责与欧盟的经贸事务。后期开始接触多边工作，并于2002年初调入新成立的世贸司，开启了自己的多边工作生涯，直到今天。由于之前对WTO并没有系统学习过，一些辅助性的工作也只是皮毛，但中国加入WTO当天也是多哈回合谈判启动之日，中国一方面要切实履行加入承诺，接受其他成员的监督，另一方面又要投入多哈回合谈判，挑战很大。我们新到世贸司的人只能边干边学。

我记得2002年第一次带队到WTO参加规则谈判，主要内容是反倾销、补贴和反补贴以及渔业补贴等等。由于这是中国第一次在这个谈判机构亮相，因此主席新西兰大使Tim Groser（后来任新西兰贸易部长）和秘书处工作人员专门过来和我及代表团握手欢迎。会议开始后，各成员发言踊跃，我虽然英文专业出身，基本能听清他们的发言，但完全听不懂他们谈的是什么以及发言背后的目的和策略。笨人笨办法，会后我就带着代表团，专门拜会了中国香港的谈判代表团，足足和他们聊了两个多小时，虚心请教谈判的基本内容、主要成员的基本立场等等，感觉茅塞顿开。

我和同事之后不断地和秘书处讨教、大量阅读谈判材料以及和专家学者沟通等等，同时和农业部同事一起讨论、研究中国应持立场，很快于当年6月14日就其中的渔业补贴提交了中国提案（TN/RL/W/9），这也是中国加入WTO之后的首份提案，引起了其他成员的广泛关注。这份提案所提三个建议，即要求尽早确定谈判范围（目的是将养殖等中国的优先领域排除在谈判范围之外）、给发展中国家提供“特殊和差别待遇”以及将科研等有助于渔业资源保护的补贴确定为“不可诉补贴”， 这些立场直到今天也是中国的基本立场，多数也被各方所接受并纳入了谈判机构主席的案文。

之后的十多年时间，直到2014年我进入大学工作，负责过几乎WTO所有领域的业务（服务除外），在WTO推出首个发展中国家的对外援助项目“中国项目”、首个要求WTO秘书处加强人员多样化并增加发展中国家职员的提案等，都是不断学习、逐步提高并深度参与。

我个人的上述经历和成长，和许多其他同事大同小异，这其实也和中国在WTO的成长息息相关，也就是大家常说的从规则的接受者、参与者到引领者的中国作用的转变。国家在多边地位的不断上升，也为中国的外交官和专家学者提供了广阔的舞台。

界面新闻：WTO成立于1995年，其初衷是推动“普惠自由贸易”（open trade to benefit all），具体就是通过经贸合作以提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长，同时致力于世界资源和环境保护等可持续发展目标，并促进发展中国家更好地参与国际贸易并从中受益。WTO是否实现了这一目标？过去20年对中国的影响主要体现在哪些方面？

卢先堃：总体而言，WTO应该是基本实现了上述目标。根据WTO统计，1995年WTO成立到2020年，世界贸易总量和总值平均分别增长了4%和5%，世界经济则增长了两倍多。如果放到再早即WTO前身关贸总协定（GATT）成立不久的1950年，到2020年世界贸易总量增长了4100%，总值增长了274倍。另外，发展中国家在世界贸易中所占的份额也已经超过半壁江山。

但是，我们还要看到，世界贸易中的“南北差距”仍很明显，占WTO绝大多数的发展中国家仍处弱势地位。例如，最不发达国家约占世界人口的12% ，占全球GDP比重却不到2%，WTO中35个最不发达国家在世界货物贸易出口中所占比例仅为1.04%，在世界服务贸易出口中所占比例仅为0.72%。另外，WTO目前已经有164个成员，而GATT成立时仅有23个，WTO成立时也只有123个，成员发展水平参差不齐，利益诉求也不尽相同，使WTO在决策机制、议程设定等方面均面临改革的挑战。此外，WTO的规则因各方面原因未能与时俱进，在投资、电子商务、可持续发展等方面的规则谈判相对滞后。这些都是WTO需要逐步改进的地方。

就中国而言，从1978年中国启动改革开放、1986年开始“复关”（入世）谈判、2001年加入WTO，直到2021年入世20年，中国发生了翻天覆地的变化。习近平主席在前不久的上海进博会讲话对此有很好的总结：“20年来，中国经济总量从世界第六位上升到第二位，货物贸易从世界第六位上升到第一位，服务贸易从世界第十一位上升到第二位，利用外资稳居发展中国家首位，对外直接投资从世界第二十六位上升到第一位。这20年，是中国深化改革、全面开放的20年，是中国把握机遇、迎接挑战的20年，是中国主动担责、造福世界的20年。”

但是，目前WTO面临困境，中国的改革开放也失去了一个外在的抓手，如何在维系多边贸易体制的同时，继续深化中国的改革开放，将是中国下一步的重大课题。

界面新闻：现在，随着反全球化力量的崛起，对WTO的质疑声音似乎也越来越高。主要原因在哪？

卢先堃：2008年金融危机以来，世界局势发生了深刻的变化，反全球化潮流兴起，WTO也深陷困境，其监督、谈判和争端解决三大功能几乎全面陷入瘫痪。虽然在此期间WTO也成功结束了《贸易便利化协定》、《信息技术产品协定》扩围等多边谈判，电子商务、投资便利化等一些诸边谈判也在进行，服务国内规制诸边谈判前不久成功达成协议，但这与国际社会对WTO的期望值仍有巨大差距，因此成了目前WTO改革呼声日高的主要原因。

界面新闻：尽管全球化浪潮正在退下，但最近几年，一些跨境隐形巨头，尤其是电商领域，慢慢进入人们的视野，您做过电商领域的研究，如何看待这种反差？

卢先堃：我不太同意“全球化浪潮正在退下”这种说法。全球化是历史大势，会因为经济危机、政治博弈出现反复，但总的态势并未发生本质变化。现在全球化面临困境，是因为2008年以来金融危机和经济危机的余波不断，以及由此在主要国家选举政治中带来的动荡未平，全球化也因此出现了一些调整，但并未退潮，也不会退潮。

推动全球化向前发展的诸多因素，例如生产力的进步、高科技的发展、市场经济的推广以及跨国企业的扩张，仍继续存在而且向前发展。电商巨头的崛起就代表着其中的高科技发展，尤其是信息技术的进步，以及他们在全球范围的布局和扩张。

WTO目前正在就电子商务进行谈判，原计划11月底举行的第12届部长级会议（MC12）有可能取得一定成果（文章刊出时，MC12因疫情被无限期推迟——编者注），将为会电子商务及相关企业的发展带来更稳定的国际环境和政策红利，也会带动全球化的进一步发展。

界面新闻：WTO改革面临的主要痛点在哪？争论的焦点又是哪些？

卢先堃：WTO改革涉及WTO的方方面面，不同的成员有不同的诉求和优先事项，不好一言以蔽之。如果从WTO的三大功能，即监督、谈判和争端解决来看，各成员相对统一的优先事项，在监督方面主要是如何敦促各成员履行通报义务、如何发挥日常机构的监督作用等，在谈判方面主要是如何改进WTO的谈判方式（包括如何在多边框架下处理诸边谈判）、如何维护发展层面（即发展中成员在谈判中的特殊需求）、如何平衡主要成员之间的权利和义务平衡（包括发展中大国的“特殊和差别待遇”问题）等，在争端解决方面则是如何改进争端解决机制、尽快恢复上诉机构的运作等等。

WTO上诉机构于2019年底彻底停摆，使WTO的两级（专家组和上诉机构）争端解决机制陷入瘫痪，虽然目前成员仍在积极使用专家组程序，2021年迄今共有8起新的争端案件，但有另有11起被“无效上诉”，即将专家组裁决上诉至已经停摆的上诉机构，导致案件悬而未决，严重损害了争端解决机制的有效性和多边贸易体制的可预见性。

就中国而言，一些主要发达成员围绕中国独特的经贸体制和政策作法也提出了一些质疑，如何处理也是WTO改革的焦点之一。

界面新闻：WTO上诉机构停摆发生在特朗普政府时期，美国新总统拜登上任，是否意味着这一问题有望得到解决？

卢先堃：上诉机构停摆问题，美国是始作俑者，奥巴马政府时期就已经开始阻挠上诉机构成员的改选，特朗普政府时期变本加厉，最终导致法定7人的上诉机构成员人数不足，彻底停摆。客观来讲，包括欧盟在内的其他成员在一定程度上理解美国在上诉机构运作等方面的关注，并以积极的态度来予以回应，新西兰大使David Walker作为协调人牵头组织成员就美国关注进行了讨论并拿出了解决方案，但并未获美国政府积极回应。在几次WTO的争端解决机制会议上，近120个成员发言要求尽快重启上诉机构遴选程序并恢复其运作，但遭到了美国一再拒绝，包括拜登政府上台以后。

美国贸易代表（USTR）戴琪10月14日在日内瓦发表讲话时，再次强调应对包括上诉机构在内的WTO争端解决机制进行改革，提出应将争端解决与谈判两项功能联系起来讨论，其立场与绝大多数其他成员的立场相左。从目前情况来看，WTO上诉机构危机的解决将是一个旷日持久的过程。

界面新闻：还有一种说法，从USMCA（《美国-墨西哥-加拿大协定》），到中国牵头的RCEP(《区域全面经济伙伴关系协定》)，再到CPTPP(《跨太平洋伙伴全面进步协议》)，区域贸易协议将代替多边贸易协议，您怎么看?

卢先堃：如果把全球贸易和投资自由化及相关规则制定比喻为一辆车的话，WTO多边谈判和区域贸易协议（RTAs）一直是这辆车的两个轮子，两者都发挥着重要的作用。只是在不同的历史时期，一个轮子转得比另外一个快一些。

最近十几年显然是区域贸易协议的势头要超过多边谈判，尤其是美墨加协定、TPP（及之后的CPTPP）、RCEP等超大型区域贸易协议的出现，其中部分协议在货物贸易和服务贸易等领域的开放水平上均远远超过了WTO现有规则下的开放水平，另外在电子商务、投资、环境等一些新领域的规则也超出了WTO现有规则的范畴。

但是，WTO多边谈判目前虽然面临困境，但作为拥有164个的全球性国际组织，其作用仍不可低估，这不仅体现在覆盖的成员范围上，在一些重要领域上WTO的作用都不可能被区域贸易协议所替代。例如，农业补贴、渔业补贴、反倾销等议题是不可能通过区域贸易协议来处理的，农业补贴不可能只对优惠贸易伙伴取消，一旦取消就会对所有贸易伙伴适用，因此只能通过多边谈判来解决。

因此，区域贸易协议应该作为多边谈判的实验田，让部分成员在有限范围内在一些WTO尚未触及的领域探讨新规则的制定，之后再通过多边谈判加以推广，即我们经常说的区域贸易协议多边化，这样才是多边谈判和区域贸易协议之间的最佳关系。目前，WTO部分成员已经通过开放式的诸边谈判方式（即“联合声明倡议”）探讨一些新的规则制定，其中很多都是借鉴了一些区域贸易协议的成果（例如电子商务、贸易和性别平等、小微企业等）或是亚太经合组织等区域性框架下的成果（例如投资便利化等）。

界面新闻：中国正在申请加入CPTPP，您如何评价这一举动？加入CPTPP面临的主要障碍有哪些？

卢先堃：2021年9月16日，中国向《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）保存方新西兰提交了中国正式申请加入CPTPP的书面信函。这表明中国正积极主动地寻求融入更高标准的自贸协定，加入CPTPP的谈判将有助于中国提升对外开放水平并深化国内改革。

目前，中国已经与26个贸易伙伴签署了19个自贸协议，2020年中国同自贸协定伙伴的贸易额增长达3.2%（和非自由贸易协定伙伴贸易额只增长0.8%），同年中国对外投资近70%投向自贸协定伙伴，吸引外资的84%来自自贸协定伙伴，显示了自贸协议对中国的重要性。

但是，整体看来，中国所商签的自贸协议在市场准入、涵盖领域以及一些新议题方面的规定制定上仍落后于世界其他主要贸易大国商签的自贸协议，例如CPTPP。在政府采购、竞争政策、知识产权、劳工标准、环境保护、国有企业、透明度和反腐败等方面，CPTPP代表了当前国际规则的高水平，这些领域也是中国目前深化改革中的“硬骨头”。如果通过CPTPP谈判啃下这些“硬骨头”，将会极大地提升中国对外开放水平和深化国内改革。

CPTPP对新成员的加入有专门的程序性规定，尤其是在启动谈判以及谈判结束并纳入新成员均要求其11个成员的一致同意。目前中国与其中的加拿大、澳大利亚等有一些外交纠纷，会对中国加入谈判产生一些政治上的干扰。另外，美国在CPTPP的前身TPP的达成中发挥了领袖作用，虽然特朗普时期美国退出TPP，但美国在CPTPP中的影响不可低估，一些外国高官明确表示“中国的CPTPP加入谈判实际上也是和美国谈判”。当然，程序上的障碍和政治上的干扰都是外在因素，中国如何通过谈判在上述难点问题上展现改革的决心，才是关键的内在因素，需要中国将领导人的政治决心转化为谈判中的实际动力。

当然，CPTPP加入谈判是一个互惠的进程，中国自然会从中受益，CPTPP成员也同样会从中受益。目前中国GDP为14.7万亿美元，超过了CPTPP所有成员的GDP总和13.5万亿美元，人口规模则是CPTPP所有成员的近3倍。2020年社会消费品零售总额近40万亿人民币，进口占全球进口总额的11.5%，而且在今后还会继续增长，其市场规模和潜力对任何贸易伙伴都是不可忽视的。

界面新闻：您在中国常驻WTO代表团工作过，也在外经贸部欧盟司工作多年。有一种说法，在国际组织方面能充当沟通交流“大使”的中国人尤其是学者很缺乏，对此您怎么看？

卢先堃：我不认为这是人才缺乏的问题。最近几年来，研究国际组织的学者也越来越多，都在以各种方式在国际社会中发挥着“大使”的作用，既讲述中国故事，也把国际社会上的声音带回到中国。

当然，目前在国外的会议中，中国的声音偏少，需要加强。我所在的WTO智库“多边主义之友小组”（FMG）经常组织有关WTO改革的研讨，在请中国学者参加上就经常遇到困难。这里既涉及学者如何密切跟踪国际上最前沿的研究和讨论，也涉及当前中国在学者管理体制中存在的问题，尤其是学者出国参会或在国内组织国际性会议等方面，相关规定过于严格、也十分复杂，往往学者要求出国参会的请示还没批下来，国外的会议已经结束了。这在很大程度上导致了中国的声音出不去、国际上的声音进不来，并与中国有关“讲好中国故事”的愿望是背道而驰的。