文丨王鑫（广东金融学院法学院讲师，经济法学博士）

3月5日，2022年政府工作报告指出，要“压实地方属地责任、部门监管责任和企业主体责任，加强风险预警、防控机制和能力建设，设立金融稳定保障基金，运用市场化、法治化方式化解风险隐患，牢牢守住不发生系统性风险的底线。”

这是政府工作报告中首次出现“金融稳定保障基金”的说法。何为“金融稳定保障基金”？其定位、功能、运作如何？与既有的宏观审慎监管工具的关系如何？本文基于对现有主要宏观审慎监管工具的分析，对上述问题略作回答。

一、金融稳定的两个层面——微观审慎和宏观审慎

长期以来，金融稳定主要着眼于单个金融机构的稳定，其逻辑基础非常简单，在市场化条件下，应当发挥市场竞争的优胜劣汰作用，在此前提下，实现金融稳定，主要是防止单个金融机构的无序破产。单个金融机构能够实现稳定，自然金融系统稳定就可以得到保障。

但自亚洲金融危机以来，特别是次贷危机之后，在传统监管理念和制度下，单个金融机构的破产已经无法避免，特别是对大型金融机构，其破产产生的负外部性对整个金融系统会产生毁灭性影响。客观上要求金融监管不能仅着眼于单个金融机构的稳定，而应当在此之外形成一个新的监管维度，即出于维护金融系统稳定的考虑对金融监管提出新的要求，并由此形成新的监管工具甚至监管机构。

至此，金融监管形成两个既相互联系但又存在显著区别的监管维度——微观审慎和宏观审慎——前者主要着眼于单个金融机构的稳定，而后者则主要着眼于金融系统的稳定。

二、存款保险制度——具有宏观审慎色彩的微观审慎监管工具

存款保险制度相对而言由来已久，其制度设计本质上属于微观审慎工具，但具有宏观审慎色彩。之所以如此评价，一方面是因为其制度形成之初，尚未形成明确且成熟的宏观审慎监管理念；另一方面，其制度设计主要着眼于保护银行存款人，目的是防止单个银行破产风险在整个银行体系形成“挤兑”风险，从而危机整个金融体系，具有防止金融系统风险的明确目的。存款保险制度目前成为各法域银行监管的普遍性基本制度，其制度设计要点是由参与存款保险制度的银行按要求缴存相应比例资金，作为对价，在相关银行破产时，由该基金负责对破产银行的存款人在限额范围内对其存款进行补偿。一方面，存款保险基金为存款人提供了保险限额内的存款安全保障，进而增强了存款人将资金存储于银行的信心；但另一方面，银行缴存的存款保险资金成为银行的一种成本，也就是说，存款保险是有成本的。但客观而言，存款保险基金的保障能力取决于其存款保险基金的规模以及银行破产风险的严重程度，当存款保险基金规模不能覆盖整个银行破产带来的偿付责任时，存款保险制度的安全保障将被一定程度的击破。

三、逆周期资本缓冲——一种典型的宏观审慎监管工具

次贷危机暴露了银行资本不足带来的重大风险，一方面导致信贷过度扩张，另一方面迫使政府被动救援而耗费纳税人资金。在此背景下，解决大型金融机构“大而不倒”问题以及政府救援的道德风险成为次贷危机金融监管改革的核心目标。这一目标突出体现在巴塞尔3所引入的逆周期资本缓冲要求。

逆周期资本缓冲是指对于具有（全球及国内）系统重要性的银行，在其最低监管资本要求之上，根据其本国监管当局的明确要求，对其适用额外的更高资本要求，且该资本缓冲应当在经济景气时建立，而在经济衰退或危机时释放或动用。简单而言，逆周期资本缓冲要求对大型银行适用更高的资本充足率要求，从而遏制其在经济繁荣或泡沫时的信贷释放能力，并增强其在危机时期的自救能力，从而减少政府救援的可能性及成本。与存款保险制度类似，逆周期资本缓冲同样存在显著成本，因为其将增加大型银行的资本成本，而该资本成本最终也必然传导给实体经济，导致实体经济融资成本的增加。换句话说，逆周期资本缓冲所带来的金融稳定价值是以牺牲一定规模的信贷供给为代价的。

四、央行流动性供给——更具系统性影响的宏观审慎监管工具

较之于存款保险制度与逆周期资本缓冲，央行流动性供给无论在规模和影响上都是前二者无法比拟的。某种意义上可以说，央行流动性供给是宏观审慎工具箱中的“核武器”。其运作原理非常简单，即央行设立针对一系列机构（包括金融机构以及非金融机构）的贷款便利，在相关机构提供必要的资产抵押的情况下，为其提供各种期限和利率的贷款。传统上，央行仅对商业银行直接提供贷款，但为了更为及时、有针对性及低成本地向整个经济提供流动性进而稳定金融系统，自次贷危机以来，央行流动性供给的对象早已突破了银行的限制。例如，在新冠肺炎疫情下，美联储共设立了13个针对各类机构的贷款便利，为金融机构及实体企业提供了广泛的流动性，以支撑金融机构、企业及家庭。事实上，美联储对各类主体提供的流动性为疫情下美国经济的复苏提供了重要支撑。尽管央行的流动性供给可以维持甚至扩大金融机构的信贷规模，为经济在非常时期提供重要的资金来源，但流动性供给往往只能在短期内发挥作用，如果经济基本面或者危机主要驱动因素不能及时得到改善，央行流动性供给不能在中长期内支撑经济正常运转以及维持金融系统稳定。

五、财政支付——更为“慷慨”且“有效”的宏观审慎监管工具

央行流动性便利可以为陷入危机的金融机构或整个经济金融体系提供珍贵的流动性。但本质上而言，央行流动性依然是借款，对于借款人而言，依然需要按期偿付，如果不能按期偿付，借款人的破产在所难免，而且也会对央行的资产负债表构成损害。在此背景下，政府财政资金的注入，则成为最“慷慨”且“有效”的宏观审慎监管工具。

但对此，有一个本质问题，即政府救援的道德风险，特别是对非国有机构的政府财政支付，这一问题更为突出。次贷危机之中以及新冠肺炎疫情之下，全球主要经济体普遍对金融机构、企业及家庭进行了广泛的财政支付，或通过直接的财政支付，或通过减税，又或通过贷款担保等。这些财政支持措施在帮助经济金融度过疫情最艰难的时期发挥了关键作用，成为除央行流动性供给之外，最为关键、重要且具有系统性的宏观审慎监管工具。但也要注意到，政府支付的规模受制于一国公共财政的整体实力，受其公共财政可持续能力的制约，也就是说，任何经济体在特定时期的财政政策空间都是珍贵且有限的。

六、金融稳定保障基金——现有宏观审慎监管工具的一种补充

上述仅是对宏观审慎监管工具的一种不全面列述，并未覆盖全部。其所表达的含义是，在当前的金融监管框架中，已经存在多种类型、不同特征以及不同层次的宏观审慎监管工具。因此，对于金融稳定保障基金而言，其只能成为现有宏观审慎监管工具的一种补充。

同时，也应当看到，金融稳定发展保障基金最终功能的实现有赖于其定位、制度设计及操作要求，例如，金融稳定保障基金的参与主体是哪些？资金来源由谁供给？政府资金是否构成金融稳定保障基金资金来源的一部分？金融稳定保障基金的缴费标准如何？动用的条件是什么？金融稳定基金耗费之后如何补充？金融稳定基金是全国范围内单一设立统一运行，还是由各省分别设立并独立运行？金融稳定保障基金与现有的宏观审慎监管工具如何衔接？等等，这些都是悬而未决的问题。

七、结论

金融稳定保障基金的设立，进一步凸显了完善宏观审慎监管工具以及进一步强化金融系统风险防范和治理的重要性。但也应当看到，任何一种宏观审慎监管工具都有其特点，但也有其局限性。同时，任何一种宏观审慎监管工具都有成本。因此，对于金融稳定保障基金而言，重要的是使其功能、定位、制度设计能够充分体现成本效益特征，能够和既有的宏观审慎监管工具相互协调，发挥更大的协同价值。

 

 

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