樊旭

据新华社周五消息，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出要坚持以人为核心推进新型城镇化，尊重县城发展规律，因地制宜补齐县城短板弱项，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。

意见强调，要顺应县城人口流动变化趋势，选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展，防止人口流失县城盲目建设。同时，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导支持各类市场主体参与县城建设。

意见表示，到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效，公共资源配置与常住人口规模基本匹配，特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强，农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。

“再经过一个时期的努力，在全国范围内基本建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城，与邻近大中城市的发展差距显著缩小，促进城镇体系完善、支撑城乡融合发展作用进一步彰显。”意见称。

中国城市规划设计研究院院长、全国工程勘察设计大师王凯日前在“中国城市百人论坛2022年春季论坛”上表示，2019年，我国城镇化率突破60%，已经全面进入了城镇化的中后期。过去四十年的快速城镇化支撑了我国经济的高速发展，实现了乡村中国向城市工作的巨大变迁，人居环境也得到了根本性的改善。但与此同时，也要认识到城乡发展的不平衡，县乡地区在基础设施、公共服务能力、人居环境建设的质量、劳动就业、户籍制度改革等等方面都与城市地区有着巨大的差距。 

“作为我国行政区划的一个基本单元，县在城和乡之间起着承上启下的作用，也是城乡融合发展的重要平台，也是城镇化建设的重要的载体。大城市作为我国经济发展的重要增长极固然是十分重要的，但是在跨省区的人口流动趋缓，近域化流动趋势加强，返乡农民工回流的驱使下，满足农民自身的发展需求以解决居住、就业、就学、养老等问题，而推进的以县城为重要载体的城镇化建设显得尤为重要。”他说。

国务院发展研究中心发展战略和区域经济部部长，研究员侯永志认为，在本镇、本村实现的“就地城镇化”对于下一阶段中国城镇化的发展十分重要。

“在城镇化的早期，人们为找到有着更高收入的机会，不得不背井离乡，忍受着与妻儿老小分离的痛苦，现代化的先发国家也是这样，现代化的后起国家也是这样。但是，就地城镇化是更好地满足人们多元化的，更高层次需求的良好路径。”他说。

所谓以人为核心，侯永志表示，就是以人的各方面、全方位需求为核心，而人的需求是多层次的。物质需求包括吃穿用住行，精神方面的需求包括学知识、文化、娱乐、信仰，特别是家庭之乐，父母之爱，子女之孝等，这些都是精神层面的需要。物质需求得到满足之后，人们在精神方面的需求与日俱增，如何满足人们的精神需求是进一步城市化必须回答的问题。

中国城市和小城镇改革发展中心主任，研究员高国力指出，以建制镇为主体的就地城镇化在新型城镇化中承担着不可替代但又非常独特的功能和定位。首先，很多农民不从事农业生产活动了，在建制镇甚至市区从事物流、交通、餐饮，但是居住仍然可以回到农村，所以是离土不离乡，建制镇是最为方便的。

其次，他指出，建制镇也是能够解决我国当下庞大的留守群体或者关注留守群体，化解留守群体问题的一个非常重要的方面。“如果农民工都到特大、超大城市去，大量的留守群体就会面临长期的隐患性问题，如果在建制镇就业，他还有非常充分的条件来关注留守儿童、留守老人和留守妇女。”

同时，依托建制镇来开展就地城镇化也是减轻缓解大城市病的非常重要的分流渠道。高国力说：“这应该非常容易理解，如果大量的农民工都挤进了特大、超大城市和其他大城市，日益蔓延的大城市病在很长时间内很难得到缓解。如果适当分流到建制镇吸纳聚集更多农民，就可能有效遏制缓解大城市病的进一步蔓延。”

为实现上述到2025年的发展目标，意见提出了33条具体举措，涵盖七个方面，包括分类引导县城发展方向、培育发展特色优势产业、完善市政设施体系、强化公共服务供给、加强历史文化和生态保护、提高县城辐射带动乡村能力、深化体制机制创新。

在分类引导县城发展方面，意见强调要科学把握功能定位，具体措施包括加快发展大城市周边县城，积极培育专业功能县城，合理发展农产品主产区县城，有序发展重点生态功能区县城，引导人口流失县城转型发展。

在培育发展特色优势产业，意见强调要稳定扩大县城就业岗位，具体措施包括增强县城产业支撑能力，提升产业平台功能，健全商贸流通网络，完善消费基础设施，强化职业技能培训。

在培育发展特色优势产业，意见强调要稳定扩大县城就业岗位，具体措施包括增强县城产业支撑能力，提升产业平台功能，健全商贸流通网络，完善消费基础设施，强化职业技能培训。

在完善市政设施体系方面，具体措施包括完善市政交通设施，畅通对外连接通道，健全防洪排涝设施，增强防灾减灾能力，加强老化管网改造，推动老旧小区改造，推进数字化改造。

在强化公共服务供给方面，具体措施包括完善医疗卫生体系，扩大教育资源供给，发展养老托育服务，优化文体设施，完善社会福利设施。

在加强历史文化和生态保护方面，具体措施包括加强历史文化保护传承，打造蓝绿生态空间，推进生产生活低碳化，完善垃圾收集处理体系，增强污水收集处理能力。

在提高县城辐射带动乡村能力方面，意见提出要推进县城基础设施向乡村延伸，推进县城基础设施向乡村延伸，推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

在深化体制机制创新方面，意见提出要健全农业转移人口市民化机制，建立多元可持续的投融资机制，建立集约高效的建设用地利用机制。

在组织实施方面，意见要求坚持“一县一策”和推动试点先行。

“一县一策”是指以县城为主，兼顾县级市城区和非县级政府驻地特大镇，科学编制和完善建设方案，按照“缺什么补什么”原则，明确建设重点、保障措施、组织实施方式，精准补齐短板弱项，防止盲目重复建设。坚持项目跟着规划走，科学谋划储备建设项目，切实做好项目前期工作。

意见还表示，要合理把握县城建设的时序、节奏、步骤。率先在示范地区推动县城补短板强弱项，细化实化建设任务，创新政策支撑机制和项目投资运营模式，增强县城综合承载能力，及早取得实质性进展。在示范工作基础上，及时总结推广典型经验和有效做法，稳步有序推动其他县城建设，形成以县城为重要载体的城镇化建设有效路径。