记者 樊旭

5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称“意见”），提出增强县城综合承载能力，提升县城发展质量，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。

“意见”的一大特色是强调“以人为核心”，并提出了“顺应县城人口流动变化趋势”、“公共资源配置与常住人口规模基本匹配” 、“人居环境有效改善”、“引导人口流失县城转型发展”等一系列相关要求。

城镇化离不开人，以县城为重要载体的城镇化建设同样如此。中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞在接受界面新闻采访时表示，对于县城来说，吸引人口最关键的是两点，一是就业机会，二是公共产品或公共服务。

“2000多年前，亚里士多德有两句非常精彩的关于城市化的表述，第一句话是‘人们来到城市是为了生活’，第二句话是‘人们居住在城市是为了更好的生活’。” 倪鹏飞说。 

“第一句话反映出中国城市化的上半程，我们到城市来不是想长久留在这里，而是工作赚钱，再回到农村或把寄钱回去，建房或教育子女。而城市化进入下半程，人们的主要目标变成了不仅要工作，还要能在城市更好地生活居住。”

倪鹏飞指出，不同区位的县城条件是不一样的，所以要营造的条件可能也不太一样。对于相对远离大都市和中心城市的县城来说，可能公共产品相对较好，但产业相对发展不足。在这个基础上，建议这些地区改善营商环境，促进创业，产业发展起来，才能够真正吸引人口，甚至留住人口。

对于远离大城市、人口稠密地区的县城来说，他表示，这些地区虽然具有较大的发展潜力，但往往产业比较脆弱，公共产品也有限，有严重的短板。这就需要通过政府引导，在公共产品方面加强布局，同时采取市场化的方法，吸引相关的社会投资加入基础设施和公共产品的建设。同时要抓好产业的发展，发展专业化的产业，持续营造和改善营商环境。 

倪鹏飞还指出，今后在建设特色产业县城上，要吸取过去一些特色小镇的失败教训，要注重按照市场化原则、资源禀赋和人口流动等情况确定可发展的地区和特色产业，避免出现平均用力、“挂羊头卖狗肉”等问题。

以下是本次采访实录，经界面新闻整理

界面新闻：以县城为重要载体的城镇化被认为是我国城镇化进程的下半场，本次意见鲜明地指出“坚持以人为核心推进新型城镇化”，那对于县城来说，吸引人口的关键是什么？

倪鹏飞：在中国的城市化进入下半程和中国经济进入新的发展阶段之后，居民对城市化的诉求也发生了重要变化。在城市化的上半程，吸引人口最关键的点是就业。但是到了下半程，经济发展进入新的阶段，主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，那吸引人口的关键点就发生了改变。

2000多年前，亚里士多德有两句非常精彩的关于城市化的表述，第一句话是“人们来到城市是为了生活”，第二句话是“人们居住在城市是为了更好的生活”。第一句话反映出中国城市化的上半程，人们到城市来不是想长久留在这里，而是工作赚钱，再回到农村或把寄钱回去，建房或教育子女。而城市化进入下半程，人们的主要目标变成了不仅要工作，还要能在城市更好地生活居住。

这样来看，城镇化进程中吸引人口最关键的，我认为是两个方面，一个是就业机会，一个是公共产品，即能够在生活的城市里得到教育、医疗等公共产品，尤其是教育。

但是，需要注意的是，不同区位或区域的县城条件不一样，所以要营造或创造的条件也不太一样。比如，一些大城市周边的县城，即使没有就业机会人们也愿意来，为的是到周边的中心城市就业，所以这些县城重要的是改善公共产品。那样人们就可能迁移过来，实现县城城镇化。当然这些人口来了后自然也会带动产业的发展，促进县城均衡发展。

而对于一些相对远离大都市和中心城市的县城来说，公共产品相对较好，产业相对发展不足。因此，建议这些地区改善营商环境，促进创业或者吸引外部的资金。产业发展起来，才能真正吸引人口，甚至留住人口。我想这些是有所指的，比如东北地区。东北的一些区域包括基础设施和公共服务在内的条件是不错的，尤其人口出现一定流失后，公共服务和基础设施相对来说更充裕了。所以这类区域应该更要加快营商环境的打造，促进产业的发展。

还有一种，是远离大城市、人口稠密地区的县城。这些县城不会像人口少、产业衰退的区域一样消弱，仍有很大发展潜力，但是往往产业比较脆弱，公共产品也存在严重的短板。这就需要政府引导，在公共产品方面加强布局，同时采取市场化的办法，吸引社会投资加入基础设施和公共服务的建设。同时要抓好专业化的产业发展，持续营造和改善营商环境。我认为这类区域也属于这次中央文件重点关注的一类县城。

这类区域的发展是很重要的，一方面有利于打破过度向中心区聚集的“一城独大”，另一方面也可以促进广大原来的农村地区实现乡村振兴和城镇发展，实现区域全域的现代化和共同富裕。 

界面新闻：意见还提到“顺应县城人口流动变化趋势”，“防止人口流失县城盲目建设。那么，对人口流失的这些县城来说，未来的发展趋势会是什么？

倪鹏飞：根据区位不同以及相关的原因不同，我认为，人口流失的县城至少有三种情况。第一种，是经济发展规律使然的人口流失。这些县城一般区位条件相对较差、位置较偏远、交通不便、资源枯竭、产业衰退。

它们未来的发展基本上可能有三个趋势。第一个是降级，比如原来的资源型城市由于人口流失、资源枯竭和产业衰退，可能降级成镇。第二个是收缩，变成紧密型或紧凑型城市，包括基础设施和公共服务等资源重新整合，这在国外尤其日本比较普遍，全世界都有类似情况和发展趋势。第三是转型。我们注意到一些城市，尤其是资源枯竭型城市，环境比较差，出现了转向生态、旅游和文化城市的态势，相信一些县城在自身和外部环境的变化中，重新凸显新的比较优势，并抓住利用好机会走向转型发展。

第二种人口流失的情况，是区位条件好的地区，比如大都市周边以及一些人口相对稠密的地区。它主要是由于公共产品布局不足，导致当地人口向中心城市和附近的大都市聚集。对此，如果政府采取相关措施，重新调整和布局公共产品，增加公共服务和基础设施，那这些地区的人口还有可能会回流，或者有新的人口进来。由此，产业也可能出现新发展，城市进一步繁荣。

第三种人口流失的情况，是区位条件特殊、战略地位重要的区域。它们一般都在边疆区域，有特别的军事和安全战略意义。为了维护国家整体和区域的战略安全，要在这些区域有一定的人口、产业和特殊功能。针对这些区域的人口流失，国家将会采取相关的特殊政策措施。我们建议借鉴古代“屯田”经验，在边疆重要的区域实行“屯镇”的办法。一方面要增加这些地区的公共产品，包括基础设施和公共服务；另一方面要提供一定的政策刺激，吸引人口回流或转移，让人口重新增长并稳定下来，并承担起相应的功能。 

界面新闻：意见专门提到培育专业功能县城，比如文化旅游、商贸沟通领域等。不过，近些年来“特色小镇”的发展受到一些争议，也出现一些问题。您认为今后专业功能县城的培育应该吸取什么教训？ 

倪鹏飞：这的确是一个很重要的问题。我认为过去特色小镇的教训主要有四个方面，第一，政府主导，一哄而起、平均用力；第二，只有主观特色，不是真正的特色，而是一些地方政府主观想象的特色；第三，“挂羊头卖狗肉”，不是做特色小镇，而是做房地产；第四，没有真正的产业支撑。

特色小镇最早是浙江的经验，我们去调研时发现，它的特色小镇最初是在市场基础上形成的，以产业为根基，并且这些小镇大部分都在发达地区的城市周边，甚至有的根本不是小镇，已经是城市的组成部分，比如杭州的基金小镇。但是，后来全国所推动的特色小镇与之前产生于市场、受政府引导的小镇建设完全不同了。

所以下一步，建设专业化的县城应该着重吸取几方面的教训。第一，一定要由市场主导，而不是政府。政府利用行政力量和资源推动县城发展有一定的局限性，就像之前建设特色小镇的做法，每个省、市平均用力和分配资源，导致“撒胡椒面”的局面，进而资源配置不足，需要支持的得不到更有效的支持，没有条件支持的又给它一定的支持。只有在自然市场化基础上根据人口流动的情况配置相关公共产品，才能够促进县城发展起来。 

这是个要解决的重要问题，我的建议是要改变游戏规则。此前特色小镇的设立采取申请制，各地根据要求的条件申请。我认为，今后还是要采取申请制的办法，但要强调由市场来决定，特别是把人口流入和产业增长作为最重要的指标来把关。另一方面，要有先后顺序，采取试点的方式让有条件的地区先做。其次，各市申请名额要有一定差别，而不是平均分配。政策支持上也要有先后顺序。一方面前期可以做一些探索；另一方面，要素资源、公共产品和服务可以配置到具备条件的县城。

第二个要吸取的教训是“特色”。虽然当时浙江的小镇是有特色，但是推广到全国时，很多地区其实没有特色，或者是它自己主观想象、塑造的特色。如果打造一个专业的县城，一定先要认定它是不是专业的县城，或者说有没有可能成为专业的县城。

这里有很多技术性的问题，比如产业集群识别、产业选择，有很大的不确定性和因素，政府在短期内很难准确地把握定位。所以在最初进行产业选择时，至少要根据产业基础、资源禀赋的条件来决定，这些基础可以反映出当地的软硬件环境是否有利于相关的产业发展。抓住这一点，会较容易确定专业的方向。虽然一些地方可能会有一些遗漏，比如一些地方尚看不出来可能发展成某一专业县城，但至少可以确定目前有基础的县城，并进一步在基础上强化它。从我们调研的情况来看，全国的县城是能够做好这件事的。我们了解到很多县城都有自己的特色，“一县一品”在很多地区存在，当然有的比较突出，有的不太突出。

在这个基础上，特别重要的是，建议采取产业集群的思维——思考建设这样特色的县城究竟需要怎样的软件和硬件环境，配套相关产业的基础设施和公共服务。这些要进行相关的前期调研，是相关政府所要用力的地方。要强调的是，不仅要解决“要什么样的问题”，还要解决“不要什么样的问题”。我们做产业集群研究的时候发现，促进产业集群发展，从萌芽到成熟，很重要的一点是不仅要看这个产业集群需要什么，还要看不需要什么。假如一个产业集群有了初步萌芽，有眉目了，政府相关部门都去“伸手”保护它，那它不仅难以成长还有可能因为成本过高就消失了。这是在过去发展中一些地区屡屡出现的。

第三个需要注意的问题和第二个相关，县城建设重要的是把产业作为发展的基础。一些小城镇建设突出的问题是，不把产业当正事，而是“挂羊头卖狗肉”去搞房地产，结果挤压了产业的发展。所以我认为要处理好“职”和“住”，处理好产业发展和住房发展的关系。两者都要兼顾，但产业是根基，住房是重要的服务配套条件。

界面新闻：近来，包括本次文件在内的相关文件多次提到“严格控制撤县建市设区”，这主要是出于什么考虑？

倪鹏飞：近年来，一些地区基于城市之间的行政性竞争压力，希望做大做强中心城市和省会城市，所以就把周边的县设成区，从而在区域人口、产业没有任何增加的情况下，把主要城市的人口和产业在数字上做大了。从资源配置、市场化的角度来说，对中心城市和省会城市有一定的促进作用。 

但是对于一些地区，特别是广大的中西部、东北等内陆区域来说，一些区域由于行政级别较高，区域基础设施和公共服务相对较好，撤县设市会导致区域内空间分化的严重问题，产生区域内省内“一城独大”的局面。一方面，中心城市的规模越来越大，过度聚集，“规模不经济”，出现负外部性和城市病；另一方面，中心虹吸了周边区域的资源，使人口和产业大量流失，导致衰退甚至衰落。

要解决这个问题，除了严格控制撤县设区以外，我认为特别重要的还是要在公共服务和基础设施配置上逐渐区域合理化、公共服务均等化和基础设施一体化。简单说就是要让基础设施和公共服务在区域间达到相对的平衡，不能过度分化，这样才能够使空间适度的聚集，聚中有散，最大化配置资源，同时也促进区域间的协调和共赢发展。这样中心城市才能不断升级，周边区域才能实现经济的起飞和繁荣，进而促进共同富裕。

界面新闻：推进以县城为重要载体的城镇化与乡村振兴之间有什么关系，对于推动乡村振兴有何意义？

倪鹏飞：总体上看，县域城镇化是乡村振兴的重要内容；或者说是乡村振兴是县域城镇化的重要内容。两者的关系主要有三个方面。

首先，乡村振兴就是县域城镇化。第一，乡村振兴首要强调的是聚集，不是每个乡、村都振兴，而是在顺应经济发展的规律上重塑乡村的布局、产业、人口、基础设施和住区。一个重要的趋势就是要有扩大、有缩小的振兴，从空间上来看，是聚集的重塑。因为随着乡村甚至城市的发展，聚集能够获得经济规模报酬递增的好处。从这个意义上说，乡村振兴和城镇化有交叉的部分，是你中有我、我中有你的关系。 

第二，乡村振兴最终的目标是实现与城镇公共产品差距的缩小，甚至均等化。也就是说，乡村能够达到和城镇一样的，或是接近的基础设施和公共服务。这不就是一种城镇化吗？我把它叫做“村市化”。

第三，从产业上说，乡村振兴不仅要发展好种植业、养殖业，而且要发展相关的农副产业、农产品加工业，从小农经济转化为规模经济。也就是说，农业的生产方式要像工业的生产方式一样。农业的产业化即工业化，农村在产业上与城市非农产业一样。

第四，农民的市民化。一方面，农民的收入要接近城市居民的收入，无论是从理论上的“刘易斯拐点”看，还是从当今中国的现实情况来看，城乡收入要大大缩小，这是城市化将要完成或接近完成的一个重要目标。另一方面，将来从事农业生产的劳动力要像工人一样，拥有一定技能和较高素养。我觉得上述这四点说明，乡村振兴是县域城镇化的重要内容。

第二点意义，就地城镇化有助于乡村振兴。除了“村市化”或小城镇的发展本身就是乡村振兴的一部分外，县域城镇化对于乡村振兴也有重要的意义。城市中包括知识、技术和资金等资源要素，可以通过县城的枢纽作用辐射给乡村。尤其是县城发展得好能够有更多财政收入，对乡村进行有重要的转移支付，有利于乡村基础设施和公共服务建设，有利于城乡公共产品均等化。 

第三点意义，乡村振兴也有利于促进城镇化的发展。简单来说，如果乡村的产业获得较好发展，实现产业化和规模经济，那它能把释放出来的劳动力转移到城镇。同时，乡村的振兴也给城镇的发展提供了巨大的市场。乡村的居民收入提高，购买率会增加，有助于当地城镇的产业发展。此外，乡村的聚集也腾出了资源和土地指标，为乡镇空间的扩大创造了条件。 

总而言之，正确处理乡村振兴和就地城镇化有利于促进区域的整体发展和区域现代化。根本的意义是实现城乡融合，城乡多赢，巩固脱贫攻坚的成果，促进城乡可持续的发展。