文|星图金融研究院高级研究员  付一夫

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确指出，“到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强”。值得注意的是，《意见》是我国针对县城城镇化首个中央层级的政策文件，标志着国家对于县城城镇化建设的支持力度进一步提升。

当然，背后的深意，还是值得我们深入思考。

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县，在汉语词典中的解释是：“一级行政区划单位，由地区、自治州、直辖市领导”。我国的县起源于春秋，推广于战国，定制于秦朝。司马迁在《史记》中就曾写道，“郡县治，天下无不治。” 纵观历史，县制已走过了2000多年的风雨进程，历朝历代的各行政层次都曾发生过较大的嬗变，唯独县制无朝废设。

在我国经济版图上，县城同样占据着极为重要的地位。从城乡协同发展的角度来看，县城发挥着承上启下的作用，向上承接大中城市的辐射，向下则是引领乡村经济发展；从人口规模的角度看，2021年底我国城镇常住人口为9.1亿人，其中1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%；从经济贡献的角度看，我国近1900个县城足足创造了全国38%的GDP。县城的分量之重，不言自明。

那么，为什么要把县城作为我国城镇化的重要载体？

直接原因，自然是县城的城镇化率偏低。参考德邦证券的测算，我国近1900个县城的平均城镇化率只有24.2%，这一数值甚至不到全国的一半。原因在于我国县城人口“流而不留”的格局，“工作在县城，生活在农村”的现象十分普遍，超过2/3的务工农民常年往返于县城和农村之间，“城乡双栖”、“工农兼业”、“城乡通勤”堪称是这类人群的日常写照。将县城作为城镇化的重要载体，显然是有利于我国城镇化水平的进一步提升。

此外，还有三方面深层次原因：

其一，是缓解“大城市病”、助力新型城镇化发展的客观需要。

放眼当下，我国区域人口格局存在着不合理的局面，大城市的人口密度明显要高于中小城市与县城农村地区。从数据上看，我国一二线城市土地面积约占全国的5%，但却吸纳了全国14亿人口中的近4亿人。这种极不平衡的人口分布格局与大城市的社会环境承载力显然不相匹配，如此便使得很多大城市出现人口膨胀、交通拥挤、住房困难、环境恶化、资源紧张、物价过高等“大城市病”，客观上加剧了城乡发展的失衡与城镇化质量的打折。

于是，推动县城城镇化就成为了缓解这些问题的关键所在，不仅可以吸引大城市的人口回流县城，还有利于开拓新的投资消费空间，这与新型城镇化中“集约高效、包容共享、绿色低碳”等理念也是相吻合的。

其二，是改善“新市民”生活状况、提升县城居民生活质量的客观需要。

随着我国经济社会的持续发展，越来越多的农村人口通过就业、入学等方式转入城镇，成为了名副其实的“新市民”，而在城镇工作生活的农民工人数更是多达2.93亿，我国的常住人口城镇化率也达到了64%左右。

不过从另一个角度看，我国的户籍人口城镇化率只有45%左右，与常住人口城镇化率之间存在近20个百分点的缺口，而这一缺口的主要构成就是亿农民工为代表的“新市民”群体；换句话说，虽然他们已经属于常住城镇人口，并在城镇里工作和生活，但很多人都还没有户口，由此引发了一系列困难和阻碍，包括就业创业、租房买房、孩子上学、老人养老等等，同时也造成了农民工在工作地和居住地间“钟摆式”地迁移，继而引发“春运难”“留守儿童”等社会问题。

推动县城城镇化，有利于引导农业转移人口就近城镇化，继而优化大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局，同时也可以夯实县城运行基础支撑，增进县城民生福祉。

其三，是聚集资源要素、助力乡村振兴的客观需要。

实施乡村振兴战略的出发点和落脚点是推进农业农村现代化，促进农民富裕并最终实现城乡融合发展，而这其中的关键在于将人才、产业、技术、信息等资源要素导入乡村并留下来发挥作用。然而由于种种现实层面的原因，我国乡村地区还不能有效承载并聚合这些资源要素，这便需要县城的助力。

从空间地理上讲，县城与田野乡村紧密相连，且县城的经济社会各方面条件要普遍优于乡村，而城镇化的推进可以帮助县城更好地聚合各类资源，吸纳农村剩余劳动力，继而辐射带动乡村发展和农业农村现代化；而农民在县城工作可以获得较高的经济收入，在享受城镇生活的便捷性与舒适感的同时，也可以兼顾家庭责任和农田耕种。

正因上述种种原因，此次《意见》的出台可谓恰逢其时，既从顶层设计层面肯定了我国县城的地位和作用，引导大众的目光不要只盯着大城市，又指明了不同类型县城未来的发展路径，包括县城建设和体制机制创新的重点任务，还详细回答了“我们为什么要发展县城，我们要发展什么样的县城，我们要怎样去发展县城”等问题，有利于各界人士对县城的后续发展形成良好的预期，对于很多人的工作生活选择都将产生深远的影响。

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推动县城城镇化，首当其冲的发力点自然是基建。

在我国城镇化建设过程中，县城的基建投资力度长期弱于城市。Wind数据显示，自2015年以来，城市市政公用设施投资完成总额一直都是县城的5~7倍，而县城人均市政公用设施投资额仅为城市的1/2左右，足以证明县城基建仍有巨大的布局空间。

事实上，去年下半年以来我国经济逐渐面临“三重压力”，而今年年初又出现俄乌冲突和疫情反复两大挑战，我国一季度GDP 4.8%的增速与全年5.5%左右的目标存在不小差距，稳增长的压力可谓有增无减，亟需加大逆周期调节力度。考虑到在疫情环境下，促消费手段的见效进度很可能不及预期，故而加码基建便极为必要。

在此背景下，从去年中央经济工作会议提“适度超前基建投资”，到今年4月底财经委会议专题讨论“全面加强基建体系”，充分彰显出决策层对于基建稳增长的共识。近期有关部门纷纷谋划“具有一定规模效应（量大）和可推广性（面广）的投资载体”，而县城基建又存在巨大的布局空间，此时加码县城基建投入便再合适不过。

根据《意见》的相关内容，县城建设的具体方向涵盖培育特色优势产业、优化市政设施、强化公共服务供给、提升人居环境质量、促进县乡村功能衔接互补等方面。落实到具体的基建项目层面，大体可以从如下方面予以发力：

（1）产业类基建：包括产业配套设施、商贸物流网络（物流中心）、消费类基建（商圈）等；

（2）市政设施：包括交通设施（道路/停车场/客运站/充换电站）、防洪排涝和防灾减灾设施、老化管网改造、老旧小区改造、数字化改造等；

（3）公共服务类基建：包括医疗卫生（含中医院）、学校、养老托幼场所、文化体育设施等；

（4）环境质量基建：包括历史景观保护、生态绿地系统、绿色建筑、垃圾和污水处理系统；

（5）县乡衔接：主要是基建向乡村延伸，如管网延伸、医疗卫生共同体、城乡教育联合体、县乡养老服务网络等。

需要指出的是，发力基建绝不是县城城镇化的全部内容。

虽然城镇化的外在表现是城镇规模的扩张，是大片的土地被改变为“城镇建设用地”，是高楼大厦拔地而起，但归根结底，“人”才是城镇化的核心。诚如哈佛大学经济学教授爱德华·格莱泽在《城市的胜利》一书中所言：

“我们必须从‘把城市看做是城市中的建筑’这种倾向中摆脱出来。永远不要忘记，真正的城市是由居民而非由混凝土组成的。”

按此逻辑，推进更高质量的城镇化，应在土地资源的集约高效配置前提下，更加注重“以人为本”，不仅要让农民进城实现地域转移和职业转换，还要实现身份的转换，实现就业方式、人居环境、社会保障等系列由乡到城的重大转变。换句话说，县城的城镇化建设，需要针对“产城人”的综合发展全盘考虑，绝不是简单地加大基础设施建设就能实现的，产业、基础设施、公共服务等也必须要做到共同配套发展。

所以，想要真正推动县城城镇化的高质量发展，让越来越多的人愿意在县城里扎根，我们需要做的还有很多。

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