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编辑 | 赵孟
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称《意见》），提出到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设要取得重要进展；县城短板弱项需进一步补齐补强等。
《意见》勾勒出中国城镇化建设的新图景，有分析认为，中国县城将迎来发展的“第二春”。
值得注意的是，《意见》首次提出了“人口流失县城”的概念，并要求引导人口流失县城转型发展。与此同时，不少县城引进高端人才的消息不时见诸媒体，引发热议。
“过去十年中，我国大部分的县城都处于人口缓慢流失的状态。”首都经贸大学经济与公共管理学院教授吴康对此有长期观察，他向界面新闻介绍，根据全国第七次人口普查的数据，在已公布数据的2700余个县区中，2010年至2020年中人口出现流失的县区大概有1480个，其中，有近1200个为县和县级市。
“人口流失县”如何突围？吴康认为，“在未来的城镇化发展中，需要重视以县城为主体的部分，尤其是发挥县城在就近城镇化过程中吸纳人口的潜力。”
从城市群、都市圈回望县城
“从上世纪开始，我国的县城就是作为连接城乡之间的一级桥梁存在的。”吴康介绍，在80年代，中国的城乡二元结构差异明显，为了逐渐缩减城乡之间的发展差距，提出了以行政区中的“县”为主体的区域经济单元——县域经济。而县城往往是县域经济中的增长极。
目前，中国大部分的县城的人口规模都在20-50万，人口达到50万中等城市规模的县城则主要分布在长三角、珠三角。“整体上，大部分的县城发展并不如人意，人口收缩、活力不足的县城并不少见。”吴康说。
2006年，“十一五”规划提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”，将大都市和小城镇统筹起来；“十三五”规划进一步明确，重点发展包括京津冀、长三角、珠三角、成渝在内的19个城市群。
“过去的快速城镇化，我们国家的人口主要是向城市群、都市圈，特大、超大、省会级以上的城市，以及东南沿海的城市集中。”吴康介绍，于是，近年来县城收缩、人口流失问题逐渐显现，“因此，在城市群和都市圈建设已经初见成效的时候，我们也要重视县城在城镇化中承上启下的发展（作用）。”
吴康介绍，从表面上看，人口流失最直接的解决方式就是留住人、引进人才。临近毕业季，全国各地发布了2022年的事业编岗位的拟录取名单。一些不算发达的县城引入大量名校硕士、博士的现象引发了社会讨论。
广东省和平县事业单位2022年拟引进82人，两周之后收到了800多份报名表，其中，硕士及以上学历700多名，大多来自国内外的著名高校，因“报名人数大大超过预期”，和平县还推迟了电话面试时间；江苏省滨海县2022年拟录取的170多名高校毕业生，既有来自厦门大学、武汉大学、香港中文大学等国内高校的，也有毕业于英国谢菲尔德大学、伯明翰大学等海外知名高校的。
吴康认为，县城在转型发展中，充分认识到我国人口发展的大势是很重要的。一方面，人口增速正持续下降；另一方面，人口流动迁徙进入“城—城流动”提升的阶段，城市群、都市圈及省会以上大城市成为人口的主要集聚地，相当一部分小城市都将迎来人口慢增长、微增长甚至逆增长的阶段。
但他强调，“人才当然对县城的发展是非常重要的，但人口收缩的县城也应该客观冷静，避免盲目扩张。”
引进人才只是第一步
2017年，党的十九大报告中指出：人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源，强调了实施人才强国的战略。“政策是需要传导的，像水波一样一层一层往外扩。” 上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员邓智团说。
几年后，人才引进政策扩及县城。2021年，江苏滨海县推出了“黄海明珠人才”滨海计划，《关于实施“黄海明珠人才”滨海计划的若干政策》显示，财政补贴是滨海计划中最重要的内容，最高可为创业类人才项目提供最高1亿元的综合资助；对高校毕业生则可提供最多5年内、最高每月5000元的生活补贴。此外，还将为人才租房、购房、配偶就业、子女上学等配套服务。
江苏遂昌县发布的《2022年遂昌县面向世界一流大学引进优秀毕业生公告》显示，符合首次新引进到遂昌工作的本科生、硕士研究生，可享受45万元政策奖励，博士研究生可享受75万元政策奖励。
中部县城也不甘落后。《安徽省肥东县面向部分高校引进人才公告》显示，引进人员均纳入财政全额供给，享受本县教育系统同岗位人员的工资、福利待遇等，引进人员可享受一次性安家费，发放标准为本科学历3万元，硕士研究生及以上学历5万元。
邓智团分析，名校毕业生扎堆进入县城，一方面是受疫情影响，今年毕业生就业形势严峻，大的城市岗位有限，势必会自上而下，向二三线城市及小县城流动；另一方面，城市发展和经济形式转变的影响也是不可忽视的。
2021年，十四五规划中提出：我国发展环境面临深刻复杂变化，已转向高质量发展阶段。
“所有大城市、小城市都意识到了，大规模劳动转移的现象已经结束了，人口的流动已经发生了结构性的变化，就是从低素质劳动力向高端劳动力转变。” 邓智团介绍，“首先，我国的经济发展方式已经从高速度向高质量转变了，相应地，各地也要去调整自己的发展方式；其次，在以人为核心的新型城镇化战略框架下，城市越来越重视高端企业、高端人才在城市发展中的推动作用；第三，中国的人口结构也在发生变化，在从以前的数量型人口红利向质量型人才红利转变。”
邓智团认为，县城在吸引人才上适当加大财政投入是必要的，“花钱能招到人，这是直接的收益。另外，它也可以起到一些示范效应，能吸引年轻人、媒体的关注，重新认识、评估这些城市，说不定就给城市带来了新的发展机遇。”
“但是，把人才吸引来只是第一步，留得住人才是关键。”邓智团说。
县城发展的核心是产业发展
与大城市相比，小城市在传统产业的支撑能力、人居环境品质、公共服务供给能力等方面存在明显的短板，吴康把它们称为“小城市病”。“要留住人，就要解决‘小城市病’。”吴康说，“城市公共服务的配套、基础教育、生活的便利程度、人才的发展空间和上升通道，这些都是关键。”
吴康介绍，今年被热议的几个人才引进县城，大部分还是位于长三角、珠三角地区，“这些县城还是具有区位优势、有发展潜力的。”
以滨海县为例，该县属于江苏省盐城市，滨海县地处于盐城北部，在江苏是属于发展相对落后的县城。但吴康介绍，滨海地处长三角，相比中西部一些县城，它本身的城市基础较好；而相比起长三角其他发展快速的大城市，它在房价等方面又比较友好，所以整体上有发展的潜力，吸引人才的计划能达到不错的预期效果。
但是，中国国土广大，区域差异较大，“滨海计划”政策并不一定适用于其他县城。“县城发展的核心是产业，而我国以县城为代表的中小城镇多为‘高碳型’传统业态”，因此，吴康建议，“统筹本地带动就业量较大的产业，并积极承接外部转移产业可能是一个更为现实的选择。”
吴康提到，山东曹县是近几年县域产业发展得较有特色的一个典型。曹县位于山东省的西南角，其所属地级市菏泽，在2010年以前，人均GDP一直属于山东省的倒数。随着“汉服热”等潮流的兴起，曹县迅速占领汉服生产市场，成为国内最大的汉服生产基地。2020年，阿里研究院发布的《淘宝村百强县名单》中，曹县位居第二，仅次于浙江义乌。
“它就是在互联网环境里看到了商机，然后通过一些政策引导，顺应互联网电商的潮流，成功地实现了县域经济的崛起。”吴康说，在我国人口增长逐渐达到峰值的大背景下，县城人口的流失可能会成为一个常态，因此，县城需要依据地域特点，通过挖掘优势的资源和业态，延伸和创新新业态和新产业链，培育具有特色优势、产业活力和竞争力的接替产业等方式，来破解在城镇化发展中的难题。
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