记者 樊旭

4月末召开的中共中央政治局会议要求“加大宏观政策调节力度”“抓紧谋划增量政策工具”，在经济下行压力和财政收支矛盾双双加大的背景下，经济学界对于发行特别国债的呼声很高。

分析师认为，今年第三季度或是特别国债发行窗口期，发行规模预计在1万亿元至2万亿元之间。

除了发行特别国债，分析师表示，扩大预算赤字率、发行长期建设国债也可成为政策选项。

财政收支矛盾突出

特别国债是指专门服务于某项政策或项目，具有特别用途的国债。不同于日常发行的国债，特别国债不计入财政赤字，可以突破财政赤字常规限制。我国历史上总共发行过三次特别国债，最近一次是2020年发行的1万亿元抗疫特别国债。

分析师普遍认为，新冠疫情的超预期冲击给原本已面临需求收缩、供给冲击、预期转弱“三重压力”的中国经济造成更大负担，使用特别国债作为增量工具的必要性越来越大。

平安证券首席经济学家钟正生指出，财政政策在逆周期调节中发挥着支柱性作用。当前，财政收入面临疫情冲击，稳增长和常态化防疫对财政支出的诉求上升，加之退税和土地市场低迷，若没有特别国债等增量工具，年内积极财政发力或将面临较大约束。

中泰证券也表示，就财政政策而言，出台增量政策工具首先需要解决的就是资金来源问题，而疫情使得财政收入筹集难度加大，收支矛盾显得更为突出。因此，特别国债被市场寄予期望。

财政部数据显示，今年1-4月，全国一般公共预算收入74293亿元，全国政府性基金预算收入17565亿元，两项收入合计，广义财政收入91858亿元，同比下降10.2%。同时，一般公共预算支出80933亿元，全国性政府基金预算支出31488亿元，两项支出合计，广义财政支出105781亿元，同比增加6.1%。

未来，随着更多城市采取常态化疫情防控，财政支出将超过年初预算。根据国泰君安证券的一项测算，针对城镇人口的常态化核酸检测、核酸亭建设和方舱医院建设三项防疫支出成本至少在2900亿元左右，最高可超过9400亿元，占全国一般公共预算支出的比重在1.1%-3.5%。

此外，为了稳增长，基建投资提速也需要财政进一步投入。国泰君安预计，2022年全年财政资金或需额外投入1300亿-2600亿元到基建领域。

发行规模将超1万亿元

鉴于以上提到的原因，分析师多认为，今年下半年特别是第三季度可能会启动发行特别国债，规模预计在1万亿至2万亿元。

光大证券认为，特别国债在三季度发行有三个理由。第一，目前对于特别国债尚处于前期讨论或酝酿阶段，后续涉及的决策程序不少，短期内很难推出。第二，目前地方政府专项债正处于发行高峰，特别国债不太可能同时推出。第三，新增特别国债仍将供地方政府使用，而四季度一般是国债发行的密集期。因此，如果确定发行特别国债，第三季度是个较为合适的时间窗口。

此外，华创证券指出，发行特别国债需要通过全国人大常委会审议，《预算法》规定，财政部应当在全国人大常委会的30天前，将预算调整初步方案送交全国人大财经委初步审查。《全国人大常委会2022年度监督工作计划》显示，人大常委会拟在6月、8月、10月、12月听取和审议相关报告，因此，6月和8月是观察特别国债发行的重要时间窗口。

从发行规模来看，国盛证券预计在1万亿-1.5万亿元左右。“参考2020年曾经发行过1万亿特别国债。由于2020年疫情对经济冲击更大，因而今年再度以抗疫名义发行特别国债，规模明显超过2020年的可能性比较有限。”国盛证券在一份研究报告中称。

粤开证券则认为，今年的发行规模应当超过2020年。首先，当前疫情冲击更大，同时“稳”的重要性上升，势必要有更大力度。其次，保民生和提高居民抗风险能力、降低焦虑的必要性高于以往。我国存在大量灵活就业人员，手停口停，要予以高度关注。此外，在坚持动态清零的政策方针下，若从5月起从全国推行核酸常态化免费检测，基准情形下年内核酸检测支出最高将达到1.26万亿元。

粤开证券表示，综上，基建、抗疫、保民生三项新增财政支出规模分别将达到2.4万亿元、1.26万亿元、936亿元，总计3.7万亿元。同时，考虑到基建资金的其他来源及避免杠杆率过快上升，而抗疫、保民生更为刚性，因此特别国债规模在2万亿元左右比较合适。

在谈到特别国债用途时，分析师提到最多的三个方向分别是支持抗疫，助力基建，保障民生。支持抗疫，主要是为了减轻基层压力；助力基建，主要是为了对冲总需求快速下行，确保预期和信心稳定；保障民生，主要是加大对就业、居民消费的支持力度，缓解疫情带来的焦虑感。

但不同于多数分析师，中泰证券认为，用特别国债筹集的资金补充财力缺口、更大程度支持减税降费，可能是更好的选项。理由有二：首先，基建虽为稳增长的重要抓手，但政府大举扩张基建可能对民间投资造成“挤出”，因此，虽然对于基建领域的支持必不可少，但财政大举扩张支出的做法需要谨慎。

其次，发行消费券或消费补贴短期确实有助于减缓消费的下行趋势，但很可能形成对消费需求的透支，在补贴退出后，消费可能会明显下滑。

因此，中泰证券表示，与上述两项相比，减税或是更优选项。当前居民部门预期转弱，很大程度上同疫情对居民收入的冲击有关，可以通过分配结构调整的方式，来促进居民收入的恢复性增长。

增量财政政策的另外选项

除了特别国债，分析师还提出了其他可能的增量财政政策，主要是扩大预算赤字率和发行长期建设国债。

野村证券首席经济学家陆挺5月14日在清华五道口首席经济学家论坛上表示，从目前情况看，年初的预算计划可能难以支撑财政支出的明显增加，必要时可考虑调整今年的赤字规模，用于加大有合理回报项目的基建建设。

根据今年的《政府工作报告》，2022年财政赤字率拟按2.8%左右安排。2020、2021年，我国财政赤字率分别为3.6%、3.2%。

国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬近日在《经济观察报》撰文指出，财政赤字率2.8%这一数值，无论是相对于国际水平还是我国的历史经验值，都是偏低的，这为我国应对更大冲击留下了宝贵的财政空间。

她表示，如果二季度形势继续恶化、促进居民消费、加大对受疫情影响群体的现金支持的必要性将陡然上升，可能对提高财政赤字率提出现实要求。可密切跟踪形势变化，审慎决定是否要提高赤字率，以及提高到多少合适等问题。

另外，华创证券认为，还可以通过发行长期建设国债的方式来弥补财政缺口。作为国家预算内基础设施性建设的专项投资，长期建设国债资金定向用于基建领域，且与必须投向有一定收益项目的专项债不同，长期建设国债对项目收益没有硬性要求，资金使用更为灵活，在“稳增长”目标压力下不失为一种选择。