预算支出增速仍需加快

加快财政支出进度，是今年积极财政政策的主要内容之一。

3月以来，一般公共财政支出明显加快，累计同比增速持续高于上年同期；特别是政府性基金预算支出，1-5个月累计同比增速已高达32.8%，显著快于上年同期，也远超22.3%的全年预算增速目标。

尽管如此，前5个月一般公共财政支出增长速度5.9%，仍慢于全年预算目标8.4%，

从预算完成进度来看，前5个月，一般公共财政支出99,059亿元，完成全年预算的37.1%，略低于疫情前。2018年和2019年前5个月，均完成一般公共财政支出预算的38.5%左右。

如果要实现今年的预算支出目标267125亿元，后7个月（6-12月）的一般公共财政支出，同比上年同期的增速需要达到10.0%，较前5个月需加快4.1个百分点。

财政收入缺口如何弥补？

按照今年两会时确立的预算目标，今年公共财政收入预算增长3.80%、政府性基金预算收入增长0.60%。现在来看，这一目标实现难度较大。

今年以来，与经济增长高度正相关的财政收入增速显著下降，一般公共财政收入自4月以来不仅没能实现正增长，同比降幅在5月进一步扩大至10.1%；政府性基金预算收入今年以来持续负增长，1-5月份同比下降了26.1%。

如果要实现前述目标，后续7个月（6-12月），一般公共预算收入同比上年同期增长速度需要达到16.3%；政府性基金预算收入同比上年同期增速则需要达到12.2%。考虑到经济增速不及预期、留抵退税还在扩容，后7个月财政收入恐很难达到上述增速。

如果后7个月一般公共财政收入逆转负增长态势，在持平上年同期的情况下，距离预算目标有17316亿元的缺口；在同比上年增长5%的情况下，距离预算目标有12011亿元的缺口；在同比上年增长8%的情况下，距离预算目标的缺口则不足9000亿元。倘若一般公共财政收入未能逆转负增长态势，即便降速收窄到5%，缺口也将超过2.2万亿。

政府性基金收入同样面临缺口问题。如果后7个月其能逆转负增长态势，持平上年同期，距离预算收入的缺口为8369亿元；如果只是缓减负增长的程度，同比降幅收窄至10%，缺口会超过1.5万亿。

上述缺口显然无法通过税收收入或非税收入的内生机制得到完全弥补。

如何在不加重当年市场主体负担的同时弥补上述缺口呢？在现有制度框架下，主要有以下几种方式。

一是国有资本经营预算收入。由于该收入取决于国有企业上年净利润及收取比例，再加上国有资本经营预算不列赤字、按照收支平衡原则安排支出，所以能给财政预算的腾挪带来了一定的灵活性和机动性，这意味着可以增加中央国有资本经营预算收入调入中央一般公共预算的规模，也可以增加地方国有资本经营预算调入地方一般公共预算的规模。

在国有资本经营收入的五个来源中，占比最大、且由政府掌握主动权、可以通过调整上交比例就能增加的是国有独资企业按照规定应当上交国家的利润，这部分在国有资本经营收入中的占比自相关数据发布以来处于63%-85%之间。如果加上国有控股、参股企业国有股权（股份）获得的股利、股息收入，二者合计占比自相关数据发布以来处于77-91%之间。

2016-2020年间，每年国有资本经营预算调出资金，也就是调入一般公共预算部分，决算数都超过预算数，超过的幅度在23%-51%之间。2021年决算数还未公布，但从目前的公开信息看，实际调入超过预算数19%。

基于上述历史数据，我们可以做一下简单估算。在今年国有资本经营预算调入一般公共预算2272.12亿元的基础上，如果不调整国有独资企业上交利润比例，可能再增加调入资金431亿元到1158亿元；如果临时上调国有独资企业上交利润比例十个百分点，参考2020年利润收入3039亿元、当年上交比例30%、过去两年国有企业利润增速，假定2021年国有独资企业利润增速为30%、2022年持平上年，则调入规模可以再增加1300亿元。

二是充分利用全国人大已经批准的债务限额。尽管此举会提高赤字率，但全国层面的财政赤字率并不是一个严格执行的目标值，今年原本拟按2.8%左右安排，仍有向上增加的空间（2021年预期目标未为3.2%、2020年为3.6%）。

具体来看，如果国债在限额内顶格发行，不仅能覆盖年初拟定的26500亿元中央财政赤字，还余7811亿元；如果地方政府一般债务余额限额顶格发行，除了可以覆盖7200亿元的地方财政赤字外，还余13380亿元；如果地方政府专项债务余额限额顶格发行，除覆盖已经下达的36500亿元外，还余14693亿元。

需要指出的是，地方政府专项债纳入政府性基金，后者也是依照收支平衡原则管理的，不涉及赤字；至于地方政府一般债务，虽然一般来说地方各级预算也不列赤字，但预算法规定，当省、自治区、直辖市一般公共预算年度执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，可以报本级人民代表大会或者其常务委员会增列赤字（在下一年度预算中予以弥补）。

三是可以发行特别国债。特别国债虽然也是中央政府借债、纳入国债余额管理，但不是对预算赤字的融资、发行收入列入政府性基金预算，发行流程也相对简单，无需在年初两会时提交全国人大审议，可以由国务院提请全国人大常委会审议，调整年末国债余额限额，再由财政部发行。

特别国债资金作为年初预算外的收入，均有明确用途。比如2020年的抗疫特别国债，明确用于支持地方基础设施建设和抗疫相关支出、支持地方疫情防控。前两项合计占比70%，列入中央政府性基金转移支付预算；后一项占比30%，由中央政府性基金预算调入中央一般公共预算，列入特殊转移支付。

此外，各级政府也在加大盘活存量资金力度。国务院在稳住经济的一揽子政策中的第二项措施，明确要求“对结余资金和连续两年未用完的结转资金按规定收回统筹使用，对不足两年的结转资金中不需按原用途使用的资金收回统筹用于经济社会发展急需支持的领域”，各级政府在落实中也推出了相应措施。

截至5月末，我国各级政府在中国人民银行的财政性存款即货币当局政府存款达46413亿元，财政部门存放在银行业金融机构的各项财政资金达60027亿元。这两大存款长期保持一定规模以上，自2021年5月以来，前者未低于5万亿元，后者未低于4.2万亿元。虽然这些资金的形成有收入和支出之间存在时滞的因素，后者也有国库定期存款，但并不足以完全解释。

警惕非税收入的逆周期特性

过去两个月，在税收收入当月同比增速负增长的同时，非税收入当月同比仍保持了10%以上的增速。4月和5月，税收收入分别同比下降47.3%和38.1%，扣除留抵退税因素后分别同比下降6.6%、8.1%，后者较3月份当月同比分别下降6.4、7.9个百分点；非税收入则分别同比增长10.3%、11.7%。非税收入包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入等（大规模增值税留抵退税政策落实自4月份开始，前述扣除留抵退税后的税收当月增速是由财政部公开信息计算所得）。

也就是说，在经济增速显著放缓的时候，非税收入增速不仅没有下降反而上升了。前5个月，非税收入较上年多收了1657亿元。这无疑会削弱积极财政政策的效力，特别是减税降费的实际效果。

从历史数据看，上述现象并不鲜见，非税收入表现出较为明显的逆周期特性，在税收收入随着经济下行增速放缓甚至下降的时候，非税收入增速则会上升，反之亦然。

这不难理解，地方财政支出具有刚性，当税收收入减速甚至负增长，收支缺口会扩大，若要弥补这一缺口，不需要额外流程即可获得的非税收入便成为占优选择。

尽管我国对非税收入的管理在持续改进，但从基层财政工作人员的反馈看，仍面临不少问题。比如，在开展非税收入收缴管理流程中存在着不科学性，而流程上的不科学，直接会造成执收项目名称混用、收费标准混乱等问题；个别基层单位缺乏必要的非税收入审核流程及统计分析管理制度，由此，对非税收入标准、金额等数据存在审核不到位的情况。

在此背景下，有必要抑制基层政府的增收冲动，这可能需要中央政府加大转移支付力度，也需要由上到下加强相关监管。

还需要增加财政支出预算吗？

从上半年政策安排可以看出，有关部门在现有预算框架内各种腾挪，已在尽可能减轻市场主体负担、以少量财政资金带动更多市场资金进而拉动投资和消费，但效果尚未完全显现。虽然有关政策仍在落地、效力还在释放，但考虑到就业压力与增长目标，财政政策加码势在必行。

如果不愿意明显提升赤字率，有关措施可能还得需要围绕政府性基金。一方面，如前所述，可以发行特别国债，利用相关资金拉动投资和消费。另一方面，按照国务院安排，今年已下达的3.45万亿元专项债将在6月底前发行完毕、且会力争在8月底前使用完毕，这意味着9月以后，专项债关联的投资将显著减少，由此形成一个空白，这需要增加今年的专项债额度，或提前下达2023年地方专项债额度。

不过，考虑到两会时确定的2022年公共财政预算支出目标是基于当时对经济形势的预期而确定的，3月以来，疫情对经济的冲击大大超过了年初时的预测，因此，有必要增加财政支出。

我国预算法在法理上也允许预算作出调整——“经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整”——具体包括四种情形，需要增加或者减少预算总支出的、需要调入预算稳定调节基金的、需要调减预算安排的重点支出数额的、需要增加举借债务数额的。

按照预算法规定，预算调整初步方案需要在人大常委会举行会议审查和批准的30日前送交人大特定委员会进行出初步审查。根据全国人大披露的信息，全国人大常委会会议一般每两个月举行一次，在双月的下旬召开。有特殊需要时，可以临时召集常委会会议。

政策落地越早，效力发挥得就越早，如果要进行预算调整，宜早不宜迟。