记者 | 赵孟

编辑 | 翟瑞民

居家养老正成为各地政府着力推动的主要养老模式。近日，江苏省民政厅等12部门联合出台《江苏省居家社区养老服务能力提升三年行动工作方案（2022-2024）》（下称《方案》），提出一揽子政策举措，推动居家社区养老服务覆盖更多老龄人口。

江苏省是全国较早进入老龄化社会、且老龄化程度较高的省份之一。江苏省民政厅民政厅一级巡视员沙维伟7月8日在基本养老服务制度建设新闻发布会上介绍，截至2021年底，全省60周岁以上常住老年人口1883.68万人，占总常住人口比例的22.15%，也就是说，大约每4个人中就有1个老年人。

“老龄化程度高、老年人口总量多的省情社情，迫切需要政府部门加强养老服务体系建设，提升养老服务的覆盖面和均等化水平，着力满足广大老年人日益增长的养老服务需求。”沙维伟表示。

《方案》明确，到2024年全省居家社区养老服务设施进一步完善，服务覆盖面进一步拓展，服务专业化水平显著提升，全省居家社区养老服务的制度、市场、标准、监管四大体系基本形成，居家社区养老服务发展水平走在全国前列。

南京邮电大学人口研究院教授周建芳告诉界面新闻，此次《方案》出台标志江苏省养老事业逐渐从“机构养老”迈向更贴近绝大多数老人需求的“居家养老服务”新阶段。

周建芳表示，《方案》有两个亮点，一是对家庭养老的赋能，如对家庭适老化改造，对认知症老人家庭成员的心理支持和强调上门服务等；二是采用多种形式充分整合和利用既有资源提供居家养老服务，如物业+服务、党建+农村养老、家政+养老服务、时间银行和社区闲置房产资源的利用等。

此前，《江苏省“十四五”养老服务发展规划》曾提出，“十四五”时期要打造“苏适养老”服务品牌。周建芳认为，此次《方案》是在充分调研、广聚民意和充分考虑现实供给能力的基础上形成的“苏适”居家养老方案。

早在2001年，民政部在《社区老年福利服务星光计划实施方案》中首次提出“居家养老”概念。2013年出台的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出，要“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”。中共中央国务院2021年11月发布的《关于加强新时代老龄工作的意见》也强调，“注重发挥家庭养老、个人自我养老的作用”｡

周建芳指出，相比全国，江苏省进入老龄化时间更早。1986年起，人口老龄化已在江苏显现，老年人口比重不断上升，人口结构已经跨过了老龄化门槛，但当时应对人口老龄化工作并未进入政府议事日程。2000年是一个转折点，江苏省老龄事业正式启动并进入政府公共政策议程，但这一阶段启动的主要是兜底性的养老政策，重点在养老机构设施建设，政府资源投入重点仍然是社会机构养老｡

但是，尽管在2000年到2008年期间政府为机构养老投入了大量财力和土地资源，机构社会化养老模式的高成本、低效益、缺乏长效运行机制等问题却不断暴露。2014年，江苏省60岁及以上人口占比已经超过全省人口的五分之一（20.6%），进入了中度老龄化社会。至此，江苏省涉老政策开始重视家庭和社区在居家养老模式中的角色定位和功能发挥，对居家养老家庭支持的力度明显增强｡

中国人民大学人口学教授顾宝昌认为，江苏省养老事业工作重心的不断演变过程实际上是全国的一个缩影，正是因为江苏省人口老龄化比全国来得更早和更猛烈，因此整个演变过程有着特别的超前意义｡

界面新闻注意到，《方案》提出，支持家庭承担养老服务功能，推广“原居享老”服务模式，为有需求的居家老年人提供生活照料、紧急救援等居家上门服务，到2024年全省接受居家上门服务的老年人占老年人口总数比例不低于18%。大力发展家庭养老照护床位，为有需求的居家高龄、失能（失智）、残疾老年人提供长期照护等服务。深入推进家庭适老化改造，到2024年底前完成政府支持的家庭适老化改造不少于10万户。

此次《方案》也提出不少具体指标性要求。比如2023年底前每个城市街道配建1家建筑面积不少于1000㎡的综合性养老服务中心，在街道辖区内形成“一刻钟养老服务圈”；加强社区养老服务设施建设，2024年底前每个城乡社区应配建1家社区养老服务站。

周建芳曾出版《居家养老家庭支持：基于江苏的实证研究》一书。她在调研中发现，老人之间养老需求的差异性很大，由于年龄、性别、收入、教育水平、健康状况、子女状况、地区环境等的不同，他们在经济支持、健康医疗、精神慰藉、适老改造等方面的需求也各不相同，因此发展居家养老要特别强调对需求的重视。

周建芳表示，目前江苏方案中对精准化服务有一处提及，但如何实现还没有充分体现，她认为江苏需要充分利用现有的智慧养老平台，科学评估家庭的养老能力和养老需求，并实现多部门的养老相关大数据共享，逐步建立老年服务监测系统，实现精准化服务。

此外，“农村养老的压力是相对更大，一方面农村老龄化更严重，与此同时社会各界对农村老人的需求也缺乏准确了解，另一方面农村资源更为紧缺，居住分散，支付能力和有效需求均很低。农村养老更需要因地制宜，充分利用邻里资源，发展低偿的互助养老或社会企业养老；也需要在乡村振兴中，让部分家庭的年轻人有能力就近工作，更多承担家庭中的‘一老一小’的照料责任。”周建芳表示。

周建芳建议，在城市养老服务中，打破依赖于户籍的养老福利限制，让跟随子女流入城市的老人（大部分老人还是在帮助照料孙辈）也能有机会享受城市的居家养老服务，这样既可提升城市的“温度”，也能在无形中缓解中青年一代的家庭压力，更有利于实现人口长期均衡发展。