记者 | 张倩楠

编辑 | 翟瑞民

国家发改委日前正式发布《“十四五”新型城镇化实施方案》（简称“《方案》”），其中明确提出，转变超大特大城市开发建设方式，积极破解“大城市病”，推动超大特大城市瘦身健体。

国家统计局2021年9月公布的《经济社会发展统计图表：第七次全国人口普查超大、特大城市人口基本情况》显示，我国超大城市包括上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津7城，特大城市有武汉、西安、杭州、沈阳、长沙等共14城。据国家统计局说明，城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。

近年来，随着城市规模的不断扩张，超特大城市面临着中心地价升高、环境污染、交通拥堵等问题。为了破解“大城市病”，北京、上海等超大城市都选择了控制常住人口、疏解部分功能及设施，以缓解城市人地矛盾。

作为全国第一个减量发展的超大城市，北京市在2015年出台的“十三五”规划建议中提出疏解非首都功能，并明确北京人口2300万是“天花板”。2018年7月31日，北京市印发《关于全面深化改革、扩大对外开放重要举措的行动计划》，将推动减量发展放在了首位。北京市委书记蔡奇日前在作党代会报告时介绍，过去五年来，北京严格落实“双控”及“两线三区”要求，实现了人城六区常住人口比2014年下降15%的目标，城乡建设用地减量110平方公里。

此前在2016年，上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要指出，到2020年将常住人口控制在2500万人以内，同时，加快淘汰落后产能，优化人口结构。自2015年起，上海市已经过两轮三年行动计划（2015－2017年、2018-2020年），累计完成低效建设用地减量化73.8平方公里。

北京、上海之外，瘦身健体也成为其他多个大型城市努力的方向。2021年11月，四川省政府印发《成都都市圈发展规划》提出，要优化提升成都中心城区功能，推进中心城区瘦身健体。今年3月，湖南省政府印发的《长株潭都市圈发展规划》也提出，要推动长沙市中心城区瘦身健体。4月，陕西省印发的《西安都市圈发展规划》指出，要推动西安中心城区瘦身健体，推动城市发展由外延式扩张向内涵式提升转变。

推动超特大城市瘦身健体，首先要“瘦下来”。《方案》提出，要科学确定城市规模和开发强度，合理控制人口密度。有序疏解中心城区一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施，以及过度集中的医疗和高等教育等公共服务资源。此前，北京市委市政府京津冀协同办协同综合处处长周浩曾介绍，北京中心城区常住人口占比由2015年的59.3%下降到2020年的50.2%。

但有观点认为，中心城区人口密度下降，是把大量人口迁往郊区，增加了拥堵和通勤时间。对此，南京大学城市科学研究院执行院长胡小武对界面新闻介绍，城市中心区人口的疏散和减量，只要是结合产业转移和就业转移的同步疏散，就不会是简单地把人口“赶到”郊区。反之，如果中心城区人口迁移到外围，但就业依然在中心城区，确实会形成新增的通勤人口以及交通拥堵等问题。所以，大型城市中心城区的人口减量化，必须要推动产业和就业转移，才是良性的、有机的减量化发展和有效疏解。

胡小武表示，将城市中心区一般性服务设施和高度集中的医疗和教育设施进行疏散、迁移，有助于实现产业与人口的双疏解和迁移。但这种疏解也会面临一些挑战，例如长期居住于中心区医院的医生、高校教师等工作人员及其家庭，已经形成了生活的圈层与惯习，随着工作单位搬迁移居会较为困难，但不移居就只能面临更长的通勤时间。

对此，《方案》提出，要依托超特大城市及辐射带动能力强的I型大城市，以促进中心城市与周边城市(镇)同城化发展为导向，以1小时通勤圈为基本范围，培育发展都市圈。提高都市圈交通运输连通性便利性，推动市内市外交通有效衔接和轨道交通“四网融合”，有序推进城际道路客运公交化运营。

都市圈是近年来我国推进城镇化进程中大型城市区域化发展的一个重要方向。都市圈能增加核心城市与外围地区的联系，在社会和经济发展层面形成协同效应，所以各省份在调整大型城市建设规划时，发展都市圈成为主要目标。

超特大城市“瘦身”，也就意味着郊区新城要承接疏解出的产业、人口，引入公共服务资源来满足相应的需求。此次《方案》也明确，完善郊区新城功能，引入优质资源、促进产城融合，强化与中心城区快速交通连接，实现组团式发展。

胡小武指出，完善郊区新城功能，主要是要形成新的产城融合、职住一体，而生态宜居、交通便利的产、城、人高标准融合发展需要各种资源的导入，满足多层次需求，这也需要更精细的城市规划来配套，包括在产业、教育、医疗、商业、公共服务等方面进行提升，并且从建设进度上同步推进，如此才有助于实现更高效能、更便利人口转移的新城建设。

为了有序培育现代化都市圈，《方案》提出，鼓励都市圈社保和落户积分互认，统筹布局新建大型公共服务设施，促进教育医疗资源共享。胡小武表示，郊区引入优质资源还需要尽量对就业人口购房有较友好的支持政策，包括贷款、首付比例等等相关支持。总之，郊区新城如果能够实现产业、就业、人口、生活、生态的有机重组，便能够真正实现疏解中心城区功能的目标。

胡小武表示，总体而言，大型城市中心城区的人口和产业疏解之后，保留下来的将会是以科技创新、研发、金融、文化创意、先进制造为代表的高素质就业人口集聚为主的产业形态，这种产业高端化和就业人口的高端化，本身符合了城市产业与人口集聚的规律，这是中心城区级差地租决定的一种市场化资源配置行为。

这种功能差别是否可能造成城市之间和城市内部资源分配不均衡？胡小武对界面新闻表示，“中心城区发展高端化产业形态是中外城市的典型模式，但是大型城市中心城区本身面积大，相比于郊区而言，这种不均衡格局是客观必然。城市从来没有均衡发展的形态，中心、次中心、郊区、外围圈，本身便是一种圈层型、梯度化发展的格局，无可厚非。”