文|律商周刊

白鲟（Psephurus gladius）最终被正式宣布灭绝。

或许，你从未听说过白鲟（Psephurus gladius），但初次听闻、即是永别。

图源：世界自然保护联盟鲟鱼专家组成员 危起伟

根据世界自然保护联盟（The International Union for Conservation of Nature，“IUNC”）更新的物种红色名录，全球现存的二十六种鲟鱼均面临灭绝威胁。根据该名录显示，长江特有物种白鲟已经灭绝，长江鲟（Acipenser dabryanus）野外灭绝，裸腹鲟多瑙河种（A. Nudiventris Aral Sea subpopulation）灭绝。且根据IUNC最新评估结果显示，约2/3的鲟鱼种群处于极度濒危状态。而在全球范围内，鲟鱼面临的主要威胁包括：野生鱼子酱和鱼肉的非法贸易带来了非法捕捞，水坝阻断了它们的迁移路线，不可持续的沙石开采破坏了它们的产卵场地和栖息地的丧失。

而阻断这些破坏长江生态环境的各种负面因素和情况正是一年多前已开始实施的《长江保护法》的立法目的，也是该部法律要面临的使命。这部自2021年3月1日起施行的法律，要解决并实现“加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源合理高效利用，保护生态安全”的立法目的（《长江保护法》第1条），并担负起调整涉及长江流域开展生态环境保护和修复，以及长江流域各类生产活动、开发建设活动（《长江保护法》第2条）。

IUNC指出的“不可持续的沙石开采”正是《长江保护法》实施后重点整治的领域之一。

根据《长江保护法》第28条规定：“国家建立长江流域河道采砂规划和许可制度。长江流域河道采砂应当依法取得国务院水行政主管部门有关流域管理机构或者县级以上地方人民政府水行政主管部门的许可。国务院水行政主管部门有关流域管理机构和长江流域县级以上地方人民政府依法划定禁止采砂区和禁止采砂期，严格控制采砂区域、采砂总量和采砂区域内的采砂船舶数量。禁止在长江流域禁止采砂区和禁止采砂期从事采砂活动。国务院水行政主管部门会同国务院有关部门组织长江流域有关地方人民政府及其有关部门开展长江流域河道非法采砂联合执法工作。”

并且，在最高人民法院于2021年2月24日颁发的《关于贯彻〈中华人民共和国长江保护法〉的实施意见》中也明确提出“依法加强资源开发利用类案件审理。按照有关部门依法划定的禁止采砂区和禁止采砂期有关规定，支持行政机关依法打击长江流域非法采砂行为，严厉惩处相关刑事犯罪，保障长江水域生态系统和航运安全。妥善审理流域内河流、湖泊、矿产、渔业等自然资源开发利用相关的资源权属争议和合同纠纷案件，将保护生态环境和自然资源合理利用作为裁判的重要因素予以综合考量，结合主体功能区制度分类施策，处理好保护环境与发展经济的关系，促进健全自然资源资产产权制度。”

而在同年11月24日，最高人民法院再次颁发了《贯彻实施〈长江保护法〉工作推进会会议纪要》，并对此类情况提出了进一步的、更具体的司法认定标准：“严格贯彻实施《长江保护法》第28条规定，审理非法采砂案件既要考虑采砂行为造成的涉案砂石资源破坏的数量、种类、品质和被破坏程度，也要考量采砂行为对水底生物栖息地生态环境危害程度、堤防安全、航道畅通和通航安全的危害程度等因素，依法认定相应的刑事责任和民事责任。”

事实上，《长江保护法》是中国首部流域生态环境保护和修复立法。在此之前，中国在水利方面现有法律包括《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《水土保持法》和《环境保护法》等涉及水资源规划和利用、水环境保护等相关的立法；另一方面，针对水电工程建设、河道管理、生态环境保护综合执法、河道采砂管理、饮用水水源地保护等专门事项，也有专门的行政法规、部委规章或司法解释、文件等法规、文件；而在《长江保护法》实施后的同年5月14日，上海市作为长江流域的相关行政区域，也已由上海市人大常委会率先表决通过了《上海市中华鲟保护管理条例》。从以上法律体系的构建而言，涉及水资源保护的法律体系在中国已相对较为健全和完善，但如何切实有力地执法，以及在法律执行过程中如何平衡环境保护和民生保障则成为了需要全社会长期关注的重要问题。

遏制过度捕捞、非法采矿是首当其冲需要解决的问题，但对于水电站的科学有序建设和退出，在笔者看来，才是最难吭的骨头。再以白鲟为例。这种自中生代白垩纪残存下来的极少数古代鱼类，实际上已在地球上存在了一亿五千万年。除了非法采砂和捕捞等因素以外，水坝的建设也是造成其灭绝的重要因素之一。

据《财新》报道：“1981年，葛洲坝水利工程截留，白鲟的洄游通道被切断。白鲟种群自此被分割为坝上和坝下两个群体，坝下的群体无法上溯到金沙江的产卵场自然繁殖；坝上则因群体数量减少繁育效率降低，与此同时，幼鱼也因降河受到大坝阻隔无法完成生活史…而中华鲟的情况更为复杂。葛洲坝上游曾有600多公里、20多处中华鲟产卵场，因长江水文情况每年有所差异，中华鲟会在众多的产卵场中选择适宜的场地产卵。但因葛洲坝水利设施的修建后，中华鲟无法上溯，不得不屈居于坝下约4公里长、不到1平方公里的区域产卵，产卵场地面积仅为原来的1%左右。‘多选题’变为‘单选题’后，中华鲟种群的生存风险猛增”。（参见财新：《长江白鲟解决，专家称保护仅靠休渔远远不够》，作者：康佳，2022年7月22日）

图源：WWF世界自然基金会

早在2015年由国家发改委、财政部、国土资源部、水利部、农业部等十部委颁布的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发[2015]57号）中就曾明确提出了水电开发活动及取水权要退出自然保护区的核心区和缓冲区。在此之后， 2018年12月6日，水利部等4部委也发布过《关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见》（水电〔2018〕312号），要求长江经济带10个省份纠正中央环境保护督察、长江经济带生态环境保护情况审计等发现的小水电违规建设、影响生态环境等突出问题，开展长江经济带小水电生态环境突出问题清理整改工作。

而通过《长江保护法》的立法和施行，又将该规则上升到法律高度（第23条：“国家加强对长江流域水能资源开发利用的管理。因国家发展战略和国计民生需要，在长江流域新建大中型水电工程，应当经科学论证，并报国务院或者国务院授权的部门批准。对长江流域已建小水电工程，不符合生态保护要求的，县级以上地方人民政府应当组织分类整改或者采取措施逐步退出。”）但是，这些针对小水电站的清理整治，实际上与在此之前鼓励建设和发展水电站的法规和政策存在矛盾，也在民生领域造成了问题。例如，国家发改委《产业结构调整指导目录（2005）》[国家发展和改革委员会令第40号]、以及《产业结构调整指导目录（2011修正）》[国家发展改革委员会令第9号]均规定“水力发电”是鼓励类项目，而并没有将水电站作“大”、“中”、“小”等规模上的区分。

2003年就颁布施行的《行政许可法》第12条就规定，“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项 ”是可以设定行政许可的范围。也就是说，当初建设开发小水电站极有可能都是经过有权政府机关行政许可后才实施的，而除非存在行政机关违法作出行政许可或者行政相对人违法取得行政许可的情形，行政机关为了公共利益收回已办法行政许可的情况，行政机关应当依法给予补偿（参见《行政许可法》第8条：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”）。小水电站尚且如此，对于那些大中型水电站对环境所造成的负面影响，以及对社会民生带来的积极作用，如何权衡利弊并作出决策，目前也还未见更深层次的见解和在实践中的进展。

IUCN鲟鱼专家组中国唯一成员、中国水产科学研究院长江研究院、武汉长江中华鲟保护中心发起人危起伟说：“诚然鲟鱼是世界上最受威胁的类群，但是白鲟灭绝仍然是不应该发生的事情。白鲟和白鱀豚生态习性不同，一个在长江上游繁殖，一个栖息地主要在长江中下游，但是它们灭绝的命运与时期却差不多，这并不是偶然事件，更是深刻教训，其它长江水生生物万不可重蹈覆辙。”