文|21世纪经济报道  毕华章

不久前获批的《西安都市圈发展规划》，意味着西北地区唯一获批的都市圈加速着建设进程。这个涵盖咸阳、铜川、渭南、杨凌等四市一区25个县(区、市)的都市圈之中，西安是核心城市与牵头动力。

今年上半年陕西各地市经济数据方面，西安、咸阳、铜川、渭南、杨凌GDP分别为5359.59亿，1288.79亿，1022.67亿，217.92亿，85.05亿。

透过数据不难看出，一则，西安在其中带动地位显著；二则，西安都市圈“四市一区”占据陕西经济体量过半（52%），也凸显出西安都市圈对于陕西全省经济发展的意义。

基于此，21世纪经济报道记者近日专访了民盟中央经济委副主任、研究员冯奎，就西安都市圈相关话题及多方面的重要意义予以深度解读。

在他看来，西安都市圈在西北具有唯一性、独特性，在国家整个区域发展格局中具有战略性。西安都市圈建设过程中，尤其要注意处理好核心城市与都市圈其他城市的关系，这是关系整个都市圈发展最实质的问题。因此，对西安而言则是，“要想当龙头，就要会牵头”。

冯奎认为，都市圈发展需要在治理目标、治理方式等方面进行探索创新，诸如建立西安市牵头的常态化协商机制、政策协同机制、监测评估机制等。与此同时，西安都市圈还应加大改革力度，破除各类壁垒，推动要素资源高效率配置，借助市场之手实现都市圈高质量发展。

《21世纪》：从全国视角而言，您认为西安都市圈获批的意义，主要凸显在哪些方面？

冯奎： 2020年西安都市圈地区生产总值达到1.3万亿元，接近陕西省的1/2、西北五省的1/4，综合实力、发展活力和竞争力日益增强，是西部地区发展条件最好、经济人口承载能力最强的区域之一。因此，就规模、地位、作用来说，西安都市圈在西北具有唯一性、独特性，在国家整个区域发展格局中具有战略性。

有两个方面的意义特别值得关注：一是对西北的意义。西北地区承担着我国生态安全、边疆稳定、民族团结和向西开放等重大功能，通过建设西安都市圈，做强战略支点，让大西北“挺”起来。

第二，有利于在全国层面构建新发展格局。西南正在建设成渝双城经济圈，已经卓有成效。西北高质量推进西安都市圈建设，与成渝双城经济圈共同形成强大的西部地区经济。强大的西部与中部、东部实现协调发展，这将有力推动统一大市场建设，形成高质量发展格局。

《21世纪》：作为新获批的都市圈，西安应当如何借鉴其它都市圈的建设及发展成效？

冯奎：核心城市与都市圈其他城市的关系如何处理？这是关系整个都市圈发展最实质的问题。西安是省会，是西安都市圈核心层中的核心。上海推动“沪苏同城化”，成都在成德（阳）眉（州）资（阳）一体化中有突出作用，这些经验与做法值得去借鉴。

这其中，对所有都市圈来说，核心城市面临最直接也是最深刻的挑战是处理舍与得的关系，西安也不例外。

按照规划要求，西安应该有序疏解中心城区一般性制造业、区域性专业市场和物流基地等功能与设施，及过度集中的省市级医疗、教育、体育等公共服务资源。合理控制中心城区开发强度、人口密度，引导人口合理分布，推动城市发展由外延式扩张向内涵式提升转变。

从必要性上说，西安是关中平原城市群唯一特大型城市，城市功能过于集中，要进一步发展，就要“去病”、“强身”，需要在都市圈更大范围配置资源、统筹协同。但是现实路径上，西安需要考虑：如何兼顾大与强的目标？如何处理舍与得的关系？这个关系处理得好，就能实现核心城市与其他城市协同高质量发展，你好我好大家好；处理得不好，核心城市的带动力辐射力就不够，整个都市圈的天花板也将压得很低。

《21世纪》：西安作为都市圈主体，应当如何带动其他城市一体化发展？

冯奎：一句话：要想当龙头，就要会牵头。

西安都市圈范围包括西安市全域（含西咸新区），咸阳市秦都区、渭城区、兴平市、三原县、泾阳县、礼泉县、乾县、武功县，铜川市耀州区，渭南市临渭区、华州区、富平县，以及杨凌农业高新技术产业示范区等，涵盖了各种类型的行政主体、空间主体、法人主体、发展主体。

西安市的行政治理框架是清晰的，但西安都市圈的治理框架是什么，就不是十分明确。一方面，西安市所获授权可能还不够充分；另一方面，西安也可能在既定授权范围内，自身协调能力不够。

总之，都市圈发展提出了一个新的治理难题，如何依托现有的行政治理架构，发展出一个既有弹性又有刚性的包容性的治理框架？未来，需要在治理目标、治理方式等方面进行探索创新。在没有答案之前，路径至少要明确，要建立西安市牵头的常态化协商机制、政策协同机制、监测评估机制等。

《21世纪》：在西安都市圈区域中包含着国家级新区西咸新区，在您看来，西咸新区应当如何把握这次都市圈的建设机遇以便更好地发展壮大？

冯奎： 西咸新区面临着新的发展机遇，具备条件进一步发挥纽带与引领作用。

所谓纽带，就是西咸新区更深入推进体制机制创新，促进西安、咸阳一体化同城化发展，把西安咸阳扭得紧紧的，打造成为西安都市圈强大的核心动力源。需要进一步发挥西咸新区重要载体的作用，推动西安、咸阳在国土开发、产业、交通设施、生态环境、教育文化等方面的一体化规划和布局，实现深度融合发展。

所谓创新，就是充分发挥西咸科技力量优势，依托西安都市圈巨大的要素市场，打造一批协作配套、联系紧密、特点鲜明的产业功能单元和生态圈。同时，要进一步加强研发模式、转化模式、融资模式和人才机制创新，成为影响带动西安都市圈发展的创新增长极。

《21世纪》：您认为在西安都市圈建设中，应当注意哪些问题？有何前车之鉴或启示？

冯奎：西安都市圈要形成较为合理的都市圈空间体系，在此过程中，市场化的力量与政府的作用要高效协同，避免出现一些已有的问题。

在国内都市圈发展中，我们注意到：有的中心城市的作用没有充分发挥；有的中小城市发展能力严重不足，要素流失严重。反映在城市体系上，出现“头重脚轻腹中空”或 “小马拉大车”等多种类型。

现代化都市圈的空间体系，要经历发育、成长、成熟等不同阶段。有的地方指望一个规划短时间内解决问题。有的地方给各个城市强行定位。有的为了一体化，忽视差异化。这些做法，轻则“欲速则不达”，重则煮“夹生饭”造成资源浪费。

现在西安都市圈有了规划，迫切需要加大改革力度，破除各类壁垒，推动要素资源高效率配置，借助市场之手实现都市圈高质量发展。