记者 | 张倩楠

编辑 | 翟瑞民

近日，生态环境部等12部门联合印发《黄河生态保护治理攻坚战行动方案》（简称《方案》），其中提出，加快推进黄河保护立法，严格落实生态环境损害赔偿制度，在环境高风险领域依法建立实施环境污染强制责任保险制度，推动企业依法披露环境信息。

十八大以来，黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家重大战略。2020年10月，中共中央、国务院正式印发了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。2021年11月，中共中央、国务院印发《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，将打好黄河生态保护治理攻坚战确定为标志性战役。

此后，黄河保护法立法也提上日程。2021年12月，黄河保护法草案首次提请十三届全国人大常委会第三十二次会议审议。2022年6月，草案公开征求意见后再次提请审议。黄河保护法是继长江保护法之后我国开展的又一项流域综合立法。

西北大学法学院、环境资源治理研究中心焦琰博士对界面新闻表示，本次《方案》明确提出“建立环境污染强制责任保险制度”，是应对黄河流域生态环境严峻形势的迫切需要，也是实现黄河流域生态环境管理转型的必然要求。

“黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略，但黄河流域生态脆弱，资源环境承载能力弱，沿黄各省区产业呈现出以能源化工、原材料、农牧业等为主导的特征，在黄河流域推行诸如环境污染强制责任保险制度，对于防范和化解生态安全风险具有重要作用。”武汉大学环境法研究所所长、教授秦天宝向界面新闻介绍。

环境污染强制责任保险，是指以从事环境高风险生产经营活动的企业事业单位或其他生产经营者因其污染环境导致损害应当承担的赔偿责任为标的的强制性保险。此次12部门联合发布《方案》，也有望推动环境污染强制责任保险制度正式落地。

早在2007年，原国家环境保护总局和原中国保监会即在部分地区启动环境污染责任保险政策试点。2013年，两部门联合印发《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，明确部分环境高风险企业应强制投保，并将试点范围扩大到全国。

2015年9月，党中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》明确，“在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度”。2018年5月7日召开的生态环境部部务会议审议并原则通过了《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》。此前，深圳已在全国率先建立环境污染强制责任保险制度。

“环境污染强制责任保险的基本前提是在环境高风险领域实行强制性投保。”秦天宝介绍，该险种可分散企业对污染事故的赔付压力，并在发生污染事故后，能够利用保险金迅速治理、及时补偿。此前，发生环境污染事故后，如果企业无力承担赔偿，一般由政府兜底处理，但政府并没有义务替企业承担偿还责任，环境污染强制责任保险能够有效减轻政府负担。

秦天宝表示，在某种意义上，环境污染强制责任保险是一种经济激励手段。对于企业来说，有利于规避风险，一旦发生环境污染事故，可以使用保险金支付大部分的赔偿费用；另一方面，保险公司在设定基准费率时，会综合考虑投保企业的环境风险、历史发生的污染事故及其造成的损失等方面的总体情况，通过这种方式，激励企业严守环境质量底线。

但是，我国在开展环境污染强制责任保险试点的过程中，也集中体现出一些问题。秦天宝介绍，从表面看，最大的问题在于缺乏法律的强制性规定。目前环境污染强制责任保险主要由政策性文件来推动，和法律法规的法律效力是有所差别的。

此外，环境污染强制责任保险配套措施不完善也是当时试点时“叫好不叫座”的原因之一。环境污染事故具有复杂性、 潜伏性与突发性，这导致环境污染强制责任保险的技术难度很大，生态环境损害如何评估、环境风险程度如何区分、污染事故的损失如何量化等技术性问题还得不到完善的解答。

秦天宝介绍，在缺乏上位法的情况下，地方政府推动环境污染强制责任保险试点时可能会出现职权不清晰的情况，比如保险监管机构和环境保护部门，谁来负责环境污染强制责任保险的监管工作就是一个问题。

秦天宝表示，在黄河流域推行环境污染强制责任保险，上述提到的问题都有可能存在，但同时也要看到，和推行试点时相比，环境污染强制责任保险制度已经更为成熟，国家对于黄河流域生态环境保护重视程度很高，所以在黄河流域环境高风险领域建立实施环境污染强制责任保险制度应该说是比较乐观的。

此外，秦天宝介绍，随着生态环境损害赔偿制度、环境公益诉讼制度的推行，相关部门对于污染事故的责任认定和损害鉴定已经建立了成熟的标准和体系。另外，无论是公益诉讼制度，还是生态环境损害赔偿制度都有了较为丰富的实践。现在天价赔偿的案件并不鲜见，类似的现实案例摆在企业面前，企业选择环境污染强制责任保险来规避风险的动力会更足一些。

秦天宝也建议，《方案》也强调“加快推进黄河保护立法”，应当明确规定环境污染强制责任保险的法律地位，尽快提供上位法依据。焦琰认为，下一步，黄河流域各省市应结合各自实际，遵循不重复、不抵触有特色的地方立法原则，推进环境污染强制责任保险制度在地方立法上的“落地”，同时，还可探索通过区域协同立法的方式来保障该制度的实施。