记者 | 唐俊

过去两年，虽然国家发改委关于地铁审批的政策没有太大改变，但时不时会传出某个城市申请地铁“梦碎”的消息。这也显示出市民和地方政府对于修建地铁期望很高。

不过，即使已经修建地铁的城市，也并非畅行无忧，仍要面对运营上的客流和收入难题。

实际上，要想通过轨交解决城市交通发展问题，地铁并非唯一途径，还有多种中低运量的轨交制式。另外，快速、大运量、公交化的市域铁路，同样可以提供通勤服务，且造价更低。

首轮规划不受理，新增趋严

8月份，山东潍坊交通运输局回复市民的一则消息，再次引起公众对于地铁审批的关注。市民询问潍坊是否满足城市轨道交通建设条件，潍坊交通局回复，国家发改委目前仍不受理一般地级市首轮建设规划。

实际上在2021年5月份，湖南发改委在答复市民提问时就提到，国家已经不再受理启动城市轨道交通建设规划的申请（即首轮规划），已有地铁的城市从严控制新一轮建设规划审批。

目前城市轨道交通建设的审批，主要还是基于国务院2018年发布的《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（下称52号文），其中对拟建设地铁和轻轨的城市作出了硬性要求：申建地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上、地区生产总值在3000亿元以上、市区常住人口在300万人以上；申建轻轨的城市，前述三项指标分别在150亿元以上、1500亿元以上、150万人以上。

这一政策的出台，主要是为了防范地方政府债务风险、充分发挥地铁轻轨利用率，不过也让一批希望修建地铁但不达标的城市与之无缘。

目前不少二线城市已修建了地铁，其中最新的南通首条地铁即将正式开通。不过，像泉州、嘉兴、保定、珠海、烟台等一批城市也还没有修建地铁。

已开通地铁的城市，新增线路的审批也明显趋紧。界面新闻记者查询发现，去年全年，国家发改委只批复了三个城市的地铁规划，分别是佛山、青岛和无锡，其中佛山建设3个项目，青岛建设7个项目，无锡建设3个项目。

今年1月份至今，国家发改委没有审批新的城市轨道交通规划，只批复了两项规划调整。苏州地铁三期规划是在2018年批复的基础上调整的，增加了三段延伸线，共计约20公里。东莞的调整批复没有新增线路，只是将以前规划中的地上线改为了地下线。

大部分城市地铁客流强度不高

52号文除了对城市的财力和人口提出限制条件，还对客流作出具体要求：拟建地铁线路初期客运强度不低于每日每公里0.7万人次，轻轨不低于每日每公里0.4万人次。（注：客运强度=客流量/轨道线路里程）

界面新闻根据交通部公布的2021年各地城轨客流和线路里程，梳理出各地城轨的日均客流强度。记者发现，大部分城市的轨道交通未达到每日每公里0.7万人次的要求，且这还是对于线路开通初期的要求，而下表的绝大部分城市已开通轨道交通多年。

数据显示，日均客流强度最高的是四个一线城市，其中深圳地铁最高达到了1.42万人次/公里，广州为1.3，上海为1.28，北京为1.16。四个城市中，上海、北京、广州的地铁里程按顺序位列前三，深圳地铁里程全国第六。

西安和长沙地铁里程虽然不是很长，但是日均客流强度较高，均超过了1万人次/公里。成都的轨道交通里程全国第四，其客流强度第七，为0.88万人次/公里。客流强度超过0.7万人次/公里的城市还有昆山、重庆、南昌、杭州。

其他城市去年的日均客流强度未超过0.7万人次/公里，有近一半的城市客流强度低于0.5万人次/公里，绍兴、洛阳、济南、青岛、大连等城市尤其低。

地铁运营成本高、票价低，导致绝大部分地铁的运营收入无法覆盖成本，极度依赖政府补贴。

界面新闻记者统计了24城地铁2021年的财报，去年，北京基础设施投资有限公司（北京地铁母公司）获得了214亿元的超高政府补贴；苏州轨道交通、青岛地铁、成都轨道交通也获得了大量的政府补助，额度在60亿-70亿元；宁波、南京、长沙、天津等地的轨交公司获得的补助在30亿-46亿元之间；获得10亿元以上补助的还有重庆、厦门、西安、南昌、无锡等城市轨交/地铁集团。

获得较少补助的有武汉、深圳、广州等城市地铁，补贴在2亿元及以下，主要是这些城市地铁公司开发房地产业务获得了较多收入。

鼓励建设市域铁路

国家在收紧地铁审批的同时，正在鼓励建设市域铁路。

2020年12月国务院发布的《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展意见的通知》明确提到，市域铁路有利于缓解城市交通拥堵、推进新型城镇化发展。国家发改委今年7月发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》也提到，统筹利用既有线与新线因地制宜发展城际铁路和市域（郊）铁路。

市域铁路主要服务于中心城市城区与周边城镇组团及组团内部的通勤客流。与地铁相比，市域铁路最大的特点是速度更快、站间距更大、运输模式更灵活，当然造价也更低。

日本东京都市圈人口约3800万，通勤主要依靠轨道交通。在东京的轨道交通系统中，地铁总里程只有约300公里，市域铁路则超过了2000公里。市域铁路占到东京轨道交通里程八成以上，承担的客流超过七成。

我国的《市域（郊）铁路设计规范》提出，市域铁路应按照公交化运营，乘客随到随走，并考虑与城轨和国铁的便捷换乘。新建线路初期高峰时段发车间隔不宜大于10分钟，平峰时段发车间隔不宜大于15分钟。

北京交通大学教授钟章队对界面新闻表示，对于一些三、四线城市，地铁门槛高、投资大，如果对轨道交通有需求，可以考虑修建市域铁路。

9月5日，国务院批复成都德阳市域铁路S11线的用地预审，项目将于年底开工。四川德阳作为四线城市，其财力和人口均不能满足修建地铁和轻轨的标准，但是通过市域铁路与成都地铁实现换乘互通。

成德市域铁路S11线设计速度为160公里，高于一般地铁的80-120公里的设计时速。在站点设置上，S11线平均站间距为4.8公里，其中在两地市区路段站距较小，中间路段站距较大，最大站间距达到12.3公里。而市区地铁一般站间距在1-1.5公里左右。

成德S11线平均每公里造价约4亿元，大大低于地铁造价。对比而言，成都地铁四期规划中的8条线路，平均每公里造价为7.46亿元。

另外，已开通城轨的温州和金华，其制式也是市域铁路。南京地铁11条线路中，有6条是以市域铁路模式报批的，但与地铁网络融合运营，由此南京所有区县实现城轨联通。

中小运量轨交选择

根据《城市轨道交通分类》团体标准，城轨制式除了上述提到的地铁和轻轨，还有市域快轨、中低速磁浮、跨座式单轨、悬挂式单轨、自导向轨道、有轨电车、导轨式胶轮、电子导向胶轮等多种制式。其中一半制式每小时运量低于1万人次，适合客流量不大的交通走廊。

这10种轨交制式中，除了悬挂式单轨，其他制式在中国都已投入使用，其中比亚迪云巴和中车智轨是最近几年新出现的交通工具。成都、武汉等地已在修建悬挂式单轨，预计不久将投入使用。

北京交通大学教授钟章队对界面新闻表示，每一种交通工具都有它的适用性、经济性和局限性；地铁投资大，适合大运量的交通走廊，中小城市无力修建，也没必要修建。

“大城市要修地铁，因为地面用地太贵了。中小城市土地不贵，人口也不密集，干嘛要往地下修？干嘛要那么大的造价？”钟章队表示，理解中小城市对轨道交通的渴望，但轨道交通不只是地铁。修建轨道交通一定要因地制宜，选择适合自己的轨交制式非常关键。

他认为，并不是道路交通不能解决中小城市的交通问题，而是随着社会发展，中小城市的市民也希望乘坐更舒适的交通工具。实际上，中国的中小城市从人口数量看也不是真的很小，欧洲只有十几万人口的小城市，很多都有贯穿城市的轨道交通。

中国地铁工程咨询有限公司总经理刘迁认为，运量等级越低的交通系统参与方式越多，公交专用道、BRT、常规公交都在发挥作用，低运量轨道交通在大部分情况下只是一种可选方案，而不是必需品。

刘迁在该公司官方平台撰文称，低运量轨道交通需要更精准的客流预测，高了拉不走，低了不该修。地面敷设的轨道在路口与其他车辆混行，对城市交通管理水平提出了更高的要求。

有轨电车近几年比较火热，但是投运三年后又将被拆除的珠海有轨电车，也让人们意识到轨道交通不一定适用于所有场景。

中国城市轨道交通协会有轨电车分会秘书长韩建良对界面新闻表示，有轨电车相比公交最大的优势是运量更大，可以作为大城市的地铁延伸线，以及中小城市的骨干交通线。

但是他也表示，希望各地能量力而行、客观分析、准确定位、有序发展。“我们也不希望某一个制式收紧后，另一个制式就无序发展，这样对城市、对行业都是伤害。”