文|东滩智库  朱跃军

开发区对我国经济的迅猛发展功不可没，从70年代以来，其发展经历了5个阶段，目前到了高质量发展阶段。早期，“有开发区就行”，后来是“多多益善、遍地开花”，以致于2000后开发区进入爆发式增长阶段，各种类型的开发区全国有3000多家，国土面积占到2-3万平方公里，发展区的问题也逐渐显现，总结主要有以下六点：

一是统筹发展问题。园区多了无序竞争内卷的很厉害；二是体制机制问题，开发区发展过程中历史遗留问题较多，各主体责权利不清晰；三是产业发展问题，面对国际新形势，产业新趋势，许多开发区的产业发展理念落后，不变招数，还是一味搬砖块，招龙头，找世界五百强，追求机械式增长；四是土地资源问题，过去摊大饼粗放式发展，在新增土地指标严格管控情况下，效益差的乃至于停产的企业项目拆不动拆不起，失去了发展空间；

五是引资质量问题，有些开发区还是秉持“捡到篮子里就是菜”的观念，或者孤立地看待招商项目，不能坚持从产业链视角去招商引资；

六是开发资金问题，很多开发区的平台公司都是高负债运行，在国家严控地方隐形负债的情况，资金缺口越来越大。

基于上述6个方面的共性问题，从14年到21年，国家多次出台政策推动开发区转型升级。如17年提出要加强开发区规划引导；19年提出要将国家级经开区打造成改革开放新高地；20年针对高新区既不够高又不够新的问题，出台了促进国家高新区高质量发展的若干意见，21年更是出台了国家经开区综合发展水平的考核评价办法。通过考核指挥棒强力推动开发区转型升级。

我们对以上政策做了梳理，发现虽然政策发布的时间点不同，但都基本指向“优化格局、转型升级、体制改革、要素保障和加强管理”5个方面。

一、优化格局

1、从无序竞争到协调发展

针对全国开发区产业结构高度雷同、招商政策内卷严重、盲目发展战新产业等问题，政策对开发区的发展格局从区域、城市、产业三个维度做了要求。

（1）区域维度

要求有条件的东部开发区定位于建设全球影响力的研发制造基地，增强内生动力，自主创新，锐意攻关，解决一些卡脖子的高科技难题。

中西部和东北的开发区主要致力于完善软硬环境积极承接东部地区和国际的产业转移，先把经济盘子做大，产业动能做足。

（2）城市维度

即在一个地级市的不同开发区不要内卷竞争，要各有主导产业，各有差异特色，但又要在整体上形成优势互补的集群发展态势。

优势互补集群发展尤其重要，要引起重视，千万不要在同一个地级市的开发区，你做汽车，我就必须不能做汽车，我就得做医药，这是不对的。

（3）产业维度

不同开发区的产业角色要有差异，经开区突出发展先进制造业，高新区突出战新产业，而海关特殊监管区突出加工贸易产业。

2、从单一功能到产城融合

主要针对的早些年偏郊区的开发区，由于是单一生产功能，职居分离产生了大量潮汐交通压力，工作生活非常不方便，即或开发区配套了一点基本生活功能，也于事无补。

政策要求真正做到产城融合发展，而不是配套点生活功能为产业发展服务。除了生产制造功能外，要规划比较完整的行政、商务、商业和生活区域，在开发区内实现高效行政服务，共生的商务服务，完善的配套设施和品质的商业生活。需要注意的是，真正的产城融合，不是简单规划更多住宅用地，卖地卖房子弥补园区开发建设和产业发展的资金亏空，而是着眼区域的长远可持续发展，科学规划，有序开发。

二、转型升级

1、从要素驱动到创新驱动

创新驱动就是要求开发区为发展换个“发动机”，不能再简单依赖“成本倒挂的产业用地供给，丰富且廉价的劳动力资源、高杠杆的资本投入”，而是要想办法建设更多的企业技术中心、工程实验室、制造业创新中心、工程技术研究中心等创新载体吸引集聚高端研发制造企业，设立创新服务平台、引导设立股权类投资产业基金，出台创新政府，鼓励创新服务。将“创新生态”作为推动开发区转型升级、获得高质量发展的新动力引擎。

2、从招商为王到产业优化

这就要求开发区要改变“有项目没产业”、“有企业没生态”的状态，不能单纯眼睛朝外看，追求机械式、外延式增长，还要花相当的精力促进开发区传统制造业升级，推动生产型制造业转型发展，选择培育有潜力的战新产业项目。把对外的产业项目招商和对内的产业优化升级工作联动考虑，融合起来。把优势产业基础作为项目招商的吸引力，把项目招商作为完善开发区产业生态的大助力。

3、从开放总量到开放质量

近年来，虽然我国加工贸易占比不断下降，但服务贸易占比也持续下降，对外开放格局有待进一步优化，因此，政策要求开发区要转变开放思维。

从开放总量到开放质量的政策导向，一是要求在利用外资方式方面，从传统的生产功能拓展到总部、研发、销售等多种功能，二是鼓励外商向中西部和东北开发区投资，譬如产业链延链补链项目、开发区基础设施项目、投资环境优化项目、产业转移项目等等，以促进区域协调发展；三是要求开发区在对外开放上跳出原有的加工贸易、传统货物贸易惯性思维，进一步优化开放政策，推动自贸区扩容，外贸牌照复制、完善内外合作平台等，不断提升高技术产品、高附加值产品、知识密集型服务出口比重，提升对外贸易质量。

4、从快速发展到绿色发展

要求开发区摒弃原有的高能耗、高污染、高排放发展路径，践行国家最新的碳中和发展理念，推进开发区绿色工厂建设、循环化改造和绿色公共技术平台建设，积极参与碳交易市场建设，推广合同能源管理项目，从零碳交通、零碳能源、零碳建筑、零废物和零碳产品等维度发力，逐渐将开发区建设成绿色零碳园区。

5、从传统设施到新型设施

新型基础设施伴随新一轮产业变革产生，从传统设施到新型设施的政策导向，就是要求开发区在布局基础设施时，不要局限于传统的七通一平设施，还要考虑信息技术设施、融合基础设施、创新技术设施的布局，国家“十四五”规划明确了三大类型的新型基础设施内涵，指出要打造系统完备、高效使用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系，助力产业创新发展。

三、体制改革

1、从诸侯经济到整合优化

随着粗放式增长模式逐渐疲软，如何克服“诸侯割据”式行政架构带来的资源分散、各自为阵、恶性竞争的弊端，成为开发区发展中必须要破解的重要课题。国家政策中提到“鼓励以国家级开发区和发展水平高的省级开发区为主体，整合区位相邻、相近的开发区，对小而散的各类开发区进行清理、整合、撤销，建立统一的管理机构、实行统一管理，对于位于中心城区、工业比重低的开发区，积极推动向城市综合功能区转型”由此可见，未来，通过开发区之间的整合优化，将会有一批巨无霸园区出现，同时，也会有一批不成熟园区夭折。

2、从政企部分到深化改革

由于历史原因，目前开发区大多面临体制机制问题，比如管委会机构极其膨胀，且大权独揽，属地政府和管委会之间的权责划分不清晰，开发公司形同虚设，等等。政策要求开发区从政企不分到深化改革，就是要求属地政府、管委会、开发公司三者厘清各自功能，权责分明、分工协作，保障执行的有效性，共同推进开发区战略目标的达成。属地政府做好社会管理、公共服务、市场监督工作，管委会主抓开发区的经济管理、投资服务、招商引资工作，而开发公司则主要遵循市场化规律，推进开发区进行开发建设、园区运用、投融资等工作。

3、从城市环境到营商环境

开发区高质量发展需要充分激发市场主体活力，而优化营商环境能够更好地激发市场活力。目前，全国开发区的硬环境差距逐渐缩小，而软环境差距逐渐扩大。从城市环境到营商环境的政策要求，就是要求开发区在提升城市基础设施和环境建设的基础上，要更多的在软环境上有新突破。

我们总结政策主要有四点要求，第一点是要营造国际化的营商环境，包括国际化制度环境、文化环境和生活环境，来吸引国际化的企业和人才；第二是要提供审批一站式服务平台，提升企业经营便利度；第三点是要打造技术创新环境，优化人才、金融服务，提升科技基础设施布局；第四点是要结合自身的发展和产业方向，在政策允许和权限范围内制定招商引资政策。

4、从政府主导到多元共建

政府主导开发区建设容易出现脱离市场规律、行政效率低下、政府债务高企等问题，因此，政策重点支持民企、外资、央企、国企等市场主体共同投资建设、运营托管开发区，譬如鼓励市场多元主体投资建设运营特色产业园，鼓励以PPP模式建设公共服务项目和基础设施类项目等等。同时也支持市场化开发区开发主体通过境内外上市和发行企业债券等方法进行融资，突破开发区开发资金瓶颈。

四、要素保障

1、从粗放用地到集约用地

为了掌握开发区用地状况，促进开发区节约集约利用土地资源，自然资源部通报了541个国家级开发区2020年度土地集约利用情况，参评率约为98%，总结国家级开发区在集约用地方面主要有4大问题，比如闲置用地持续增加、用地效益有所下降等等。

随着土地资源的日益紧缺，国家也要求开发区要从粗放用地到集约用地，在集约用地评价上，要强调开发强度，投资强度、人均用地指标和综合效益等；在集约用地方式上鼓励开发区建设标准厂房、利用地下空间、推动工业标准地改革；在土地出让方式上，鼓励创新产业用地分类、鼓励土地混合使用、实行弹性出让和长期租赁、先租后让、租让结合供地，提高土地集约利用效率。

2、从增量用地到存量用地

经过多年粗放式发展，开发区增量用地增长空间有限，也有很多批而未供、闲置用地、低效用地存在，因而，政策要求未来开发区在土地使用方向，要从增量用地转变成存量用地思维。充分利用旧城镇、旧厂房、旧村庄、旧共建等设施，推进存量工业房产更新为生产性服务业和创客空间等新型产业载体；鼓励对原有低效划拨用地进行改造，鼓励存量用地二次开发，让新企业和老企业合作开发，在条件合适的时候，也可以对工业物业进行产权分割；另外，还鼓励对现有项目的地下空间进行挖掘，提高存量项目的土地效率。

3、从能源转供到能源直供

第三个要素是能源，包括电力和天然气，鼓励从开发区的大客户从原有的转供模式变成直供模式，以此降低能源要素成本。比如在电力直供方面，政策支持国家级经开区内企业集体与发电企业直接交易，支持区内电力用户优先参与电力市场化交易；在天然气直供方面，支持国家级经开区按规定开展非居民用天然气价格市场化改革，加强天然气输配价格监管，减少或取消直接供气区域内国家级经开区省级管网输配服务加价。

4、从人才外流到人才回流

第四个是人才要素，随着产业变革的加剧，高技术人才紧缺问题成为我国和各个开发区的共性痛点，政策要求开发要从多个维度发力，变人才外流现状为人才回流。譬如提供人才一站式服务，对留学生和外籍人才，免考核或放宽年龄限制，吸引人才在开发区工作，对人才就业和创业方面提供支持和补贴等等；除了针对人才的政策，针对人才培育机构也同样有相应的支持政策，譬如提高企业培养重点行业紧缺人才补助标准，对共建人才培养基地、创业孵化基地的给予支持等等。

五、加强管理

1、从总量为先到综合评价

2021年11月，商务部出台了国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价办法，提出了对开发区综合考评的五大类指标体系，原来最为看重的发展质量只占到开发区综合评价的30%权重，其他四类分别为对外开放，科技创新、绿色发展、统筹协调，对外开放占30%权重，要求开发区要继续扩大开放质量；科技创新和绿色发展各占15%，也能看出开发区可持续发展的重要性，而统筹协调占比10%，比如东中西区域合作共建园区和边合区也成为考核的重点。

除了对经开区进行评价，科技部对高新区也有一套评价体系，包括创新能力和创业活跃度、结构优化和产业价值链、绿色发展和宜居包容性、开放创新和国际竞争力、综合质效和持续创新力五个维度。从两个评价体系可以看出，国家对开发区的评价，已经从原有的总量为先的评价标准，变成综合要求开发区对外开放能力、产业创新能力、绿色发展能力、协同发展能力等多个维度的共同发展。

2、从设立审批到动态管理

目前，开发区数量过多，布局不合理、低水平重复建设和恶性竞争问题严重，因此政策要求开发区要坚持严进严出，以升促建、以退促改，强化动态管理，在退出方面，加大降级力度，强化倒逼机制，对考核结果好的开发区优先扩区、升级，加大政策支持力度；对考核结果不合格的开发区限制新增土地指标，提出警告，限期整改；对整改不力、开发程度低的开发区，核减面积或予以降级、撤销，不允许纳入全国开发区审核公告目录。

以上，系统性总结了开发区现存的问题和国家系列政策对开发区发展的关键要求和转型升级的五大关键词。开发区可以结合自身发展情况进行对比审视，梳理出可以继续发力的方向。